行政法视野中公立高校图书馆罚款制度的法律困境与立法变革的思考

1、行政法视野中公立高校图书馆罚款制度的法律困境与立法变革的思考对有借阅书刊逾期不还，或者有损毁、丢失、盗窃书刊等行为的读者进行罚款是高等学校图书馆长期以来普遍采用的重要管理措施。调查表明，罚款制度通过对个别违规读者财产权的剥夺，保障了更广泛读者对公共资源的占有和享用，因而受到大多数读者的认同。?但是，在民主、法治精神成为治国方略，依法治馆逐步深人，读者维权意识日益提高的背景下，罚款制度的合法性受到了越来越多的质疑。图书馆与读者之间因为罚款而导致的矛盾冲突严重影响了图书馆的形象，一定程度上制约了和谐图书馆建设，而罚款制度本身也往往被指责为“霸王条款”，是乱收费、滥罚款，屡屡成为有关部门“纠风”和整

2、治的对象。真正的和谐是制度合理性与合法性的映照和衔接，其本质是在法律规范下对各种权益的尊重与保障。罚款制度的合理性并不意味着其当然的合法性，要使这项制度理直气壮地成为高等学校图书馆制度体系不可或缺的组成部分，就必须从现行法律法规以及未来的立法创新中去寻找图书馆享有对读者违规行为予以罚款的权利渊源。法无授权：罚款权利主体之否定“特别权利关系理论”产生于19世纪的德国，是指为了达到特定领域的行政目的而建立的支配、管理与被支配、被管理的特殊法律关系。特别权利关系理论在特定行政领域内适用于特定对象，并由专门法令加以规定。在以特别权利关系理论为基础建立的法律制度中，排除了法律保留原则，权利人享有对其所管

3、理成员设定各种义务，或者通过施行内部规则的方式限制其基本权利，对方只能绝对服从，并且没有得到司法救济的可能性。学校作为国家法律赋予的担负特定教育职能的法律主体，依法享有在特定职能范围内自主判断、自定规章、自主管理的特别权利。“特别”就体现在学校可以通过内部规则彰显其惩戒权，约束学生的行为，甚至可以在没有法律授权的前提下限制、干涉，甚至剥夺学生的权利，而对于学校的权利行使，学生只能容忍，对学校侵害自己权利的行为提起诉讼时，法院不予以支持。我国关于高等学校与学生之间基于管理行为所形成的法律关系定位，明显受到特别权利关系理论的影响。比如，教育法第28条(1)规定，学校有“按照章程自主管理”的权利。高

4、等教育法第4l条(1)规定，高等学校的校长享有“制定具体规章制度”的权利。普通高等学校学生管理规定第6条(2)、第42条都规定，学生有“遵守学校管理制度”的义务。有学者指出，我国对高等教育的立法存在着“重权力、轻权利”的价值取向，教育管理者与学生之间权利义务配置明显失衡。法律对高等学校制定校规授权有余，但是对校规合法与否的监督和制约严重不足，为高等学校制订违法校规，侵犯学生权利提供了可能。¨我国高等学校图书馆建立的罚款制度就带有特别权利关系理论的印迹。罚款制度绝大多数是由高等学校(或其图书馆)单方面制订而强加于读者的内部规章，尽管有其合理性，但是存在着减免图书馆责任，片面加重读者义务

5、的问题。读者如果违规，只能认罚，财产权利在被剥夺的同时，还往往没有陈述或者“告状”之门。比如，按照教育法第42条的规定，如果学生认为罚款侵害了其财产权，可以提出申诉或者依法提起诉讼。但是，司法部门如何受案，司法审查的范围如何界定等问题却无法律的明细规定。5由于罚款制度的设置与执行没有司法审查机制的监督，还存在着处罚程序不科学、处罚标准混乱、处罚金管理不当，甚至违法使用处罚金等问题。然而，我国至今没有对特别权利关系立法，以此理论无法解释罚款制度的合法性。高等学校自主管理的合法性，并不等于其具体管理措施的合法性。由于“罚款”是行政处罚法第8条(2)和教育行政处罚暂行实施办法第9条(2)规定的处罚种

6、类之一，所以必须从行政法角度认识高等学校是否有罚款的主体资格。图书馆是高等学校的附属机构，被授权履行普通高等学校图书馆规程(修订)所规定的管理与服务职能，如果高等学校的罚款权有了法律依据，图书馆罚款制度的合法性自然不容怀疑。民法通则第36条第1款规定的法人中包括了“事业单位”，国务院颁布的事业单位登记管理暂行条规将“教育组织”涵盖于事业单位的框架内。教育法第3l条规定，学校自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格，享有民事权利，承担民事责任。高等教育法第30条第1款规定，高等学校自批准设立之日起取得法人资格。该条第2款规定，高等学校在民事活动中享有民事权利，承担民事责任。所以，对高等学校属于“

7、事业单位法人”的认识比较统一。而且，衍政处罚法第16条至第18条规定的可以实施行政处罚的主体类型中不包括高等学校。因此，属于“事业单位法人”的高等学校行使罚款权不符合绗政处罚法第15条的规定，其图书馆的罚款制度没有法律依据。另外，图书馆罚款制度属于行政处罚法第14条规定的“其他规范性文件”，不能用于对读者违规行为的罚款。教育行政处罚暂行实施办法是衍政处罚法下位的部门规章，更不可能将高等学校(及其图书馆)作为实施罚款的主体。其他法律法规中有否高等学校图书馆罚款制度合法性的根据呢?教育部颁布的普通高等学校图书馆规程(修订)(以下简称观程(修订)第20条第款规定：“对违犯规章制度，损坏、盗窃文献资料

8、或设备者，按照校纪、法规予以处理。”有研究者认为，“校纪”就包括了图书馆罚款制度。这种观点的偏颇在于，一方面规程(修订)的效力低于行政处罚法，“校纪”要依法制订，在法律无明确授权前，“校纪”不得擅自规定“罚款”。另一方面，规程修订)第20条同1987年规程第8条相比省去了“罚款”，就意在明确表明高等学校图书馆没有对读者“罚款”的权利。有研究者认为，高等学校图书馆罚款可以包括在教育部、国家发展改革委员会颁发的关于进一步规范高校教育收费管理若于问题的通知中规定的“服务性收费”当中。h3但是，把图书借阅服务当成可以选择的服务项目，就使图书馆有了拒绝为那些不接受罚款制度的读者服务的借口，不符合教育法第

9、四十二条(一)规定的关于受教育者有使用“图书资料”的权利的规定，属于违法。同时，“服务性收费”与“罚款”无论在性质，还是在权利主体方面都有重要区别，不可同论。还有学者指出，罚款是一种收费项目，而高等学校图书馆的罚款却没有收费许可证，不符合财政部、审计署等部门联合下发的适用于事业单位在内的收费许可证管理办法的规定。有学者试图以部分地方性图书馆条例的规定来确认高等学校图书馆罚款制度的合法性，认为图书馆不仅有“罚款”的权利，而且有设置“罚款”标准的法律依据。83且不说绝大多数地方性图书馆立法只适用于公共图书馆，不适用于高等学校图书馆，而且综观这些立法大都只是将“罚款权”赋予了文化行政管理部门，比如山东省公共图书馆管理办法第24条对逾期罚款的规定;湖北省公共图书馆条例第条(2)规定了读者有“按规定交纳滞还费”的义务，但是“滞还费”与“罚款”并非等同概念，是有意与其第22条(2)第1款的“呈缴罚款”规定相区别，该条第2款对毁损、遗失文献资料的行为的处理则用了“赔偿金”的提法，显然“赔偿金”和“罚款”的法律含义不同。依据妇匕京市图书馆条例实施办法第2条的解释，aE京市图书馆条例适用于高等学校图书馆，其第44条(2)的规定：文化行政主管部门可以委托图书馆对遗失、损坏或者侵占图书馆文献