土地利用总体规划实施过程中的困惑及对策

1、来 自 基 层 土地利用总体规划(以下也简称“土 地规划”或“规划”在编制的时候,没有对规划的实施能力给予足够的重 视;在实施的时候,由于规划的约束性使人 们缺乏制度创新的积极性。仅散布于法律法 规、政策文件中的规划实施规定则随着经济 发展的需要而不断地演义。这些都是规划实 施效果不理想的主要原因之一。目前紧要地 是规划实施管理和技术标准要规范和拓展, 不能人言人殊,自由裁量。实务中,确实有 一些困惑需要尽快解决。建设项目申请使用土地,必须经过规 划审查,规划审查是审批使用土地的必经程 序。但在规划审查过程中,有些问题却如雾 里看花,莫衷一是。圈内与圈外这两个词中的“圈”到底 指的是哪个圈,目

2、前业内人士仍存在争议。 严格地讲,圈内就是指土地规划确定的城市 和村庄、集镇建设用地区内的土地;圈外则 是指土地规划确定的城市和村庄、集镇建设 用地区外位于其它土地利用分区内的土地, 因此,圈内与圈外的“圈”指的是城市和村 庄、集镇建设用地区的边界线即城市和村 庄、集镇建设用地区与四周其它土地利用分 区的分界线。圈内与圈外的概念清晰明了, 似乎实务中不应该出现一宗地分不清到底位 于圈内还是圈外的问题。问题出在城市和村 庄、集镇建设规划中还有一个“圈”,而这 个“圈”大于土地规划中的“圈”且建设规 划中的“圈”套着土地规划中的“圈”,两 个圈不一致,这样位于两圈之间的土地其归 属就出现了两难的局

3、面。为什么非得争个圈 内与圈外呢?其实质性内容是圈内与圈外使用土地的审批权限不一样。例如某省省会城 市市郊的一块农用地,如果界定为圈内,土 地规划的修改及农用地转用必须报国务院批 准;如果界定为圈外,就可以规避国务院审 批了。其实两个圈实为一个圈,土地管理 法第二十二条第二款规定:“城市总体规 划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体 规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规 划中建设用地规模不得突破土地利用总体规 划 确 定 的 城 市 和 村 庄 、 集 镇 建 设 用 地 规 模。”现行土地规划也做了两个规划的衔接 专题研究,认真贯彻了土地管理法的衔 接精神,但由于行政管理体制的分割,原本

4、为一个圈的终究还是变成了两个圈,且两个 圈都是合法的圈。在建设项目层次上可以随 便修改土地规划的假设条件下,为了贯彻土 地基本国策,把这个圈界定为城市和村庄、 集镇建设规划中的圈为妥。土地利用总体规划的修改,须经原批 准机关批准,因此在规划管理中,准确界定 规划修改属于哪一级的规划修改至关重要。 土地管理法第二十一条第二款、第三 款、第四款规定:“省、自治区、直辖市的 土地利用总体规划,报国务院批准。省、自 治区人民政府所在地的市、人口在100万以 上的城市以及国务院指定的城市的土地利用 总体规划,经省、自治区人民政府审查同意 后,报国务院批准。本条第二款、第三款规 定以外的土地利用总体规划,

5、逐级上报省、 自治区、直辖市人民政府批准;其中,乡 (镇土地利用总体规划可以由省级人民政府 授权的设区的市、自治州人民政府批准。” 因此,假如一个建设项目引起的规划修改属 于乡(镇土地利用总体规划的修改,在当地 就可以获得批准;规划修改一旦获得批准, 用地就符合土地规划了,报批用地过程中就不会有什么大的土地政策障碍了。如果这个 建设项目引起的规划修改属于人口在100万 以上的城市的土地利用总体规划修改,那就 麻烦了,必须报国务院批准。现实中规划修 改级别的界定随意性很大,只要不是国务 院、省级人民政府批准的能源、交通、水利 等基础设施项目,都可以根据“工作需要” 任意界定规划修改级别,挑战土地

6、规划修改 的严肃性。我国土地规划的精髓是开发控 制,其标志是四项约束性指标新增建设 用地量、建设占用耕地量、建设占用补充耕 地量、基本农田保护面积,因此可以根据四 项约束性指标的变动情况,准确判断规划修 改的级别,如一个建设项目引起的四项约束 性指标的变动是在某乡(镇级行政区范围内 完成的(即某乡(镇级规划的规划控制指标 不变,则修改的是乡(镇级规划;如一个 建设项目引起的四项约束性指标的变动是在 某县级行政区范围内完成的(即跨乡(镇级 行政区,则修改的是县级规划,依次类 推进而得到规划修改级别的定义:规划 修改的级别是指新增建设用地量、建设占用 耕地量、建设占用补充耕地量、基本农田保 护面积

7、四项约束性指标的变动所完成的那一 级土地规划。且遵循“圈内优先”的原则。土地管理法涉及土地利用总体规 划变动的内容均用“修改”一词而没有“调 整”一说,但在规划实施管理中不但出现了 “调整”一说,而且其使用频率大大高于 “修改”一词。究其原因,可能源于国人在 用词上的严谨,因为修改有改正错误、缺点 的意思,严重了,负面用词;而调整有改变 原有的情况,使适应客观环境和要求的意 思,无所谓,正面用词。且规划方案的变动 毕竟不是各级政府公开提倡的事情但人们还 是有强烈的变动欲望,为了把事情办成, “调整”还是比“修改”让人听起来顺耳。 国土资源部制订的土地利用规划实施管理 工作若干意见(国土资发20

8、00144号中 “修改”和“调整”两词并用,也顺应了国 人的心态,其主要精神如下:在农用地转用 的规划审查工作中,对于单独选址的建设项 目,未列入土地规划的,但符合土地管理 法第26条规定的,根据批准文件,及时 调整规划,并将规划调整方案与建设用地的 有关报批资料一并报批;对未列入土地规划 的,也不符合土地管理法第26条规定圈内与圈外修改的是哪一级规划修改与调整 规 划 审 查山东省枣庄市国土资源局市中分局 杨树凌32 国土资源 2007年4月号 土地利用总体规划 实施过程中的困惑及对策文 的但确需建设的项目,需先修改规划,按规 定程序报原批准机关批准后才能审批用地。 对于分批次农转用,因特殊

9、原因,小部分用 地确需超出规划确定的城市和村庄、集镇建 设用地范围的,可以对规划作局部调整,并 将规划调整方案与建设用地的有关报批资料 一并上报;全部或大部分超出规划确定的城 市和村庄、集镇建设用地范围的,须按法律 规定修改规划并报原批准机关批准后,才能 审批用地。由此,土地规划的变动有两种预 测结果:属于调整规划的,原则上能够预期 可以获得批准;属于修改规划的,由于不确 定性大,无从预期可以不可以获得批准。看 来“修改”与“调整”还是有区别的,只是 其实质性意义不大,且在实务中极易造成负 面影响,其表现有三:一是修改与调整很难 把握,报件中用词混淆,上面用修改下面用 调 整 , 即 使 通

10、篇 都 用 一 个 词 , 也 可 能 与 144号文中的词反义;二是修改与调整两词 的理解产生歧义,与144号文不一致,如福 建省国土资源厅发布的关于土地利用总体 规划局部调整与修改的若干意见(征求意见 稿中关于规划调整与修改的界定是这样 的:“涉及乡镇土地利用总体规划建设用地 总规模、建设占用耕地指标、基本农田保护 指标变动的,系为规划的修改;不涉及土地 利用总体规划建设用地总规模、建设占用耕 地指标、基本农田保护指标变动的,系为规 划的局部调整。”三是土地规划具有法律效 力,擅自修改规划要依法严肃查处,不知擅 自调整规划依法查处否。综上所述,“修 改”与“调整”还是回到土地管理法上 来,

11、统一使用“修改”为好。我国第一轮土地利用总体规划(1986-2000于1987年开始编制,第二轮土地利用 总 体 规 划 (1997-2010于 1998年 开 始 编 制,目前第三轮土地利用总体规划(2005-2020正在紧锣密鼓地进行,从时间维度 上,可以看出第一轮与第二轮之间有断层, 第二轮与第三轮之间有重叠,轮与轮之间并 不是科学地无缝衔接。修编即修订编制,第 二轮与第一轮可以说没有任何关系,怎能说 第二轮是修编呢?实质应为编制;第二轮规 划目标提前实现了,说明第二轮规划已经寿 终正寝,新的生命正在孕育,怎能说第三轮 是修编呢?实质也应为编制。修编的用词是不科学的。如果规划的规划目标还

12、没有实 现,现在根据社会经济发展现状及未来几年 的发展预测,对规划进行全面校正,这才叫 修编。土地规划属于中长期规划,一轮规划 大约1520年,一般5年就要修编一次,经 济社会处于高速发展阶段时更是如此,这也 体现了土地规划由目标导向型向过程导向型 转变的趋势。土地利用计划是实施土地规划的重要 工具。长期以来,土地利用计划都是自上而 下层层分解下达;一部分是直接落实到本级 重点项目上,一部分往下一级分解下达,到 最末一级即县(市、区级除落实本级重点项 目外,剩余的指标根据建设项目的用地申请 依次分配,用完为止。根据目前我国土地资源配置的市场化 程度,土地利用计划的分配应引入市场机 制,阳光操作

13、,公平竞争,最大限度地提高 配置效率,把紧张的计划指标用在刀刃上。 每年计划指标下达后,可把计划指标分为划 拨和出让两部分,划拨指标主要用于本级重 点公益项目,具体分配方案由专家组筛选; 出让指标由政府拟定招拍挂方案(个别需要 协议出让的宗地应单列并由专家组给出充足 理由,这些都要在中国土地市场网及各省 级国土部门网站发布,其进度及调整情况也 要按月更新,全方位动态化接受公众监督。 这样也避免了要指标找市长的现象发生。现在的分配方式只体现了计划指标的 数量属性,用地数量虽落实了,但用地布局 却失控了,新的分配方式就体现了空间属 性。其实,计划是规划的分解,计划与规划 之间的渊源关系决定了计划还

14、具有空间属 性,特别对于特殊时期规划编制期间 (这一期间现行规划已实质失效,新一轮规 划还没有编制出来的计划更有深远的现实 意义。预审是规划实施的行动导向型政策工 具,以求土地规划中确定的目标在拟定的时 间和空间上实现。根据建设项目用地预审 管理办法的规定,预审只是针对建设项目 用地而言的,而招拍挂用地在供地以前无法 确定具体的建设项目,因此有人提出招拍挂用地不需要预审的观点。假设这种观点成立 的话,根据目前的土地政策,经营性用地、 工业用地全部招拍挂,其它用地有两个以上 意向用地者也可以招拍挂,这样预审制度的 适用范围就大大缩小了。预审制度一旦进入 这种状态,国土部门与其它相关职能部门的 交

15、流平台将关闭,以发改部门为核心的新型 投资审批体系将崩溃。仔细分析招拍挂供地 的特点,预审可分为初级预审和二级预审, 初级预审是针对招拍挂方案而言的;二级预 审是针对招拍挂确认的具体建设项目而言 的,其介入时机为成交确认书或中标 通知书发出后。曾培炎副总理说过,“不能只寄希望 于多争取一些用地指标,而要把主要精力放 在节约和集约上,切实通过内涵挖潜,提高 利用效率,解决建设用地需求”。目前我国 正处在经济高速发展阶段,耕地保护的压力 很大,统筹安排各类、各区域用地难度很 大,国务院第149次常务会议暂缓批准全 国土地利用总体规划纲要就是一个例证。 那么解决规划编制与实施难题的金钥匙在哪 里呢?那就是内涵挖潜,因此内涵挖潜是评 价规划编制好坏的一个关键性因素也是考量 规划实施效果的一个主要指标。现行规划关 于内涵挖潜问题仅是停留在一种理念上,这 也是规划目标提前实现的一个原因。规划编 制思路可归纳为两种,一种是正向法,即先 假定一个内涵挖潜数量,再预测全社会建设 用地需求量,需求量减去潜力量等于新增建 设用地量;另一种是反向法,即根据上一级 下达的规划控制指标作为新增建设用地量, 再预测全社会建设用地需求量,需求量减去 新增量等于潜力量。我国土地规划编制的思 路正是反向法,因此第三轮土地规划编制 时,一定要编制内涵挖潜