参与式预算：使乡镇人大运转起来

1、    参与式预算：使乡镇人大运转起来    提要：浙江温岭新河镇的参与式预算试验以其鲜活的实践激活了长期处于“死机”状态的乡镇人大，使乡镇人大运转起来。从其本质内涵看，新河试验激活了乡镇人大，重构了乡镇的权力结构，推动了农村基层民主的发展。从其技术革新看，新河试验为乡镇人大改革在技术上的改进贡献了聪明才智。新河试验的前景不会悲观，但是，改革的征途仍须继续。关键词：参与式预算 乡镇人大 新河试验浙江温岭新河镇的参与式预算试验以其鲜活的实践向人们证实：长期处于“橡皮图章”、经常“死机”状态的乡镇人大不再“死机”，乡镇人大已经运

2、转起来了。本文以笔者长期在浙江温岭做民主恳谈实践调研所获取的相关素材为主要资料，同时也借鉴其他学者的研究成果，从剖析其乡镇人大的视角出发，向人们展示这一实践。一、何谓参与式预算预算是政府治理社会事务的重要凭借手段。只有通过预算，政府才可以用“众人之财”办“众人之事”。但是，怎样才能确保“众人之财”能被理性、有效的用于“众人之事”呢？唯一的根本办法是听取“众人”的意见。政府通过征求“众人”的意见来编制预算，就是以民主的方法实施“参与式预算”。1在我国的政治生态环境下，经由人民代表大会审查、批准预算是实施参与式预算的最佳路径。相比其它各层级的人民代表大会而言，乡镇人民代表大会则更具备实施参与式预算

3、的一些基本条件。新河参与式预算（以下简称“新河试验”）就是人大代表及自愿参与者通过预算初审、小组讨论、大会审议等过程，直接参与政府预算的决策过程，对政府的“花钱计划”发表意见，努力促成预算的修正和调整，并监督预算的执行情况，从而控制好政府的“钱袋子”。参与式预算试验不仅事关经济层面，而且关涉政治关系的调整，与现代宪政民主紧密相联。二、新河参与式预算试验：使乡镇人大运转起来1、新河概况及参与式预算试验的背景新河镇位于温岭市东北方向。它距温岭市中心10公里，有95个村（居），总人口12万，民营企业近1000家。2007年，全镇工农业总产值突破120亿，财政收入近2亿，农民人均收入近10000元。经

4、济发达，民主意识强，乡风淳朴是对新河最好的概括。在新河推行参与式预算试验之前，温岭市积极实践的民主恳谈也在这里一直有序运行着。但是，民主恳谈毕竟是体制外的安排，无法做出具有约束性的决策。2在这种情况下，客观上产生了让民主恳谈向体制内转轨的要求。处于“死机”状态的镇人大现实景观和激活镇人大的理想追求，给温岭市民主恳谈“总设计师”陈奕敏温岭市委宣传部理论科科长和新河镇党政主要负责人提供了一个极大的想象空间。逐渐产生了以激活乡镇人大为突破口，推行公共预算改革的灵感，并且获得了温岭市委及新河镇党政主要负责人的大力支持。于是，基于多年来积淀而成的参与、表达氛围，新河试验萌发，并不断得到创新，向前推进。2

5、、新河试验的运作过程从2005年到2008年，新河镇先后进行了6次年度预算审查和中期预算调整的参与式预算试验。三年期间，新河参与式预算经历了从浮出水面到向前推进到遭遇“缩水”之后重新启动到创新、提升的历程。尽管新河试验在每年有不同的侧重点，但是，“会前初审，大会审议，会后监督”的基本阶段是一致的。会前初审：在召开人大会议的前5天，人大财经小组发出公告，并举行普通民众也可参与的初审会议。政府的预算草案和细化说明提前两天发放给人大代表，让人大代表有更充裕的时间与村民展开交流或调研。在初审会议阶段，人大代表分成工业、农业和社会三个小组，对细化的预算草案进行初审。通过充分的讨论、磋商，最后由各小组组长

6、形成初审报告，初审报告将提交人大会上宣读。大会审议：首先由一位政府负责人作预算草案报告和预算细化说明，各初审小组组长作初审汇报。然后，人大代表就预算安排进一步各抒己见。针对代表的询问，政府相关负责人一一回答，并对一些模糊问题进行解释。随后，镇人大主席团和政府召开联席会议，根据代表提出的意见形成预算修改方案。联席会议后，大会通报预算修改方案，人大代表和普通民众再次进行分组讨论。此时，人大代表可以提出预算修正议案。会后监督：人大会闭会期间，人大财经小组可以作为财经监督的常设机构，可以随时向政府了解财政预算执行情况，并参与下一阶段的财经预算编制。若在监督、审查过程中，发现预算执行情况有重大变动，人大

7、财经小组应及时向人大主席团报告，并由人大主席团召开大会进行审议、表决。3、新河试验的运行机制新河试验实际上暗含着一系列内在要素，这些内在要素构成了新河试验的运行机制，不断推动实践的创新和发展。（1）细化预算草案为了改变“外行人看不懂，内行人看不清”的尴尬预算，新河镇从2005年的十四届人大五次会议起，对预算草案做出了详细说明。以2006年为例，镇政府提交人大会审查的行政管理费用支出是1587万元，预算细化说明将这大项分解为17个具体的子项目，代表对政府的行政开支一目了然，也能仔细审查各项行政开支的必要性和合理性。（2）人大代表与与政府理性对话在集中审议的大会上，人大代表和自愿参与者就预算与政府

8、各分管负责人进行积极有效的对话，并围绕着预算调整的问题进行了讨论，共涉及到调整行政管理费等18个问题。（3）设立人大财经小组一般而言，镇人大不设常设机构，只在会议期间产生一个预算审查小组，会议结束即意味着这个小组的解散。新河试验将预算审查小组变为人大财经小组，由8名人大代表组成，镇人大副主席任组长，主要负责对政府预算执行情况进行监督，其职责是日常咨询权、季度审查权、重大事项报告权、下年度预算编制权。3（4）设置预算修正议案2006年3月8日的镇十四届人大七次会议讨论通过了新河镇财政预算民主恳谈会实施办法（草案），它重点突出了“预算修正议案”：在分组讨论的基础上，5名以上人大代表可以联名提出预算

9、修正议案。修正权包括：削减，否决，增加；但是必须同时提出其它支出项目的削减，以保证预算的平衡。（5）围绕预算修正议案的辩论2008年，新河镇在预算修正议案提交大会表决前设置了一个辩论程序。根据辩论程序的安排，先由提出预算修正议案的领衔代表陈述理由，然后让所有代表就此议案展开辩论，待各种意见充分表达以后再将议案付诸表决。辩论遵守四个准则：采取大会形式，由大会主席主持；领衔代表提出议案的理由、论据和方案，其他代表可以提出疑问或异议，由报告人做出回应；对报告人的回应有新异议，任一代表可以继续发言，否则，该轮辩论宣告结束；议案报告的时间限制在10分钟内，异议和回应的时间不能超过5分钟。4（6）培训人大

10、代表新河镇2006年改革的第一个着力点就是让预算课堂“下乡”，邀请了中山大学、清华大学、上海市人大常委会培训工委的三位学者、专家对人大代表进行专业培训，现场培训80多人。学者、专家们告别了“象牙塔”里的教学模式，采取了通俗易懂的方法让人大代表和自愿参与者了解预算的有关知识和参与的技巧、程序。这个过程保证了人大代表参与的有效性。三、新河试验于乡镇人大：实践的价值对于推动乡镇人大发展，新河试验的实践价值主要表现在其本质内涵和技术革新两个层面。就其本质内涵而言，它激活了乡镇人大，使乡镇人大运转起来，从而重构了乡镇的权力结构，推动了农村基层民主的发展。新河试验的设计者和实践者自始至终秉承一个理念：作为

11、代议机构的人大只要控制了政府的预算，就能有效的制约和监督政府。被激活的人大，使人大代表审查政府预算不再是形式上的举举手，张张口；预算审查的实质性含义日益增强，“橡皮图章”逐渐被改造成了比较硬的图章，人大的职权日益变实。新河镇人大被激活的过程实际上也就是镇人大的权力“起死回生”的过程。乡镇一级的权力结构发生了重大变化，既而得以重构：人大与政府的职权日益明晰，镇人大原本就享有的重大事项决定权逐渐回归，人大在乡镇政治生活中的地位越来越重要。乡镇权力结构的重构，带来了农村基层民主的发展，开拓了发展基层民主的新空间，它大大解决了农村基层民主建设中的“投完票就走人”的尴尬境地。通过切实有效的参与，决策的民

12、主化、科学化大大得以提升，因此也实现了决策的经济化减少了因决策失误而来的成本浪费；积极鼓励群众参与管理，人人都是“诸葛亮”，公益事业不再无人问津；大力促动群众参与监督，为防止农村基层腐败装上了一道“防火墙”。就其技术革新而言，它为乡镇人大改革进行技术上的改进贡献出了聪明才智。当前，很多地方的乡镇人大长期处于“不作为”的状态，很大程度上是其技术革新的步伐缓慢所致。新河试验中，细化的预算草案使人大代表在审查政府预算时不再是“盲人摸象”，而是有凭有据的逐一审议；预算初审的程序安排填补了乡镇人大有关法律上的空白，使乡镇预算更加公平、合理；人大财经小组虽不是乡镇人大的常设机构，但是避免了镇人大在闭会期间

13、无法履职的困境；预算休整议案的运用则既完善了镇人大代表审批预算的职权，也使区域内的利益诉求影响代表的选择有了可操作的平台；围绕预算修正议案展开的辩论使各种意见的交流、争锋不会虚化；提前预算初审时间，使初审参与者有充裕的时间来思考、研究政府的预算草案，也可以与其他关注者一起讨论、交流与磋商；对人大代表进行培训则是利用技术支持从“软件”上夯实民主、科学预算的基础。所有的这些细节虽微小，但是，它们对乡镇人大技术层面改革的贡献不能忽视。四、余论温岭新河试验对推进乡镇人大发展的实践价值显而易见，不可低估。当我们欣喜于寻找到了一条推进使乡镇人大运转起来的路径时，也许有人会问：这项试验的前景如何？谈到其发展

14、前景，应该包含两层含义。首先，当然是指它自身的发展预期。对此，笔者并不悲观。因为，任何想在这场民主实践上开倒车的企图必将为人们所唾弃。其次，就是对它的推广。这里有三层思考点：一是在温岭市其它乡镇推广；二是在温岭市以外的其它地方推广；三是向上纵向推广。就前者而言，在温岭市人大常委会的推动下，目前已有五个乡镇和一个政府部门在复制、改进参与式预算，预计明年将推广到温岭市所有的乡镇。就后者而言，从技术操作层面看，其它地方复制新河试验并没有多大的障碍，关键是复制者是否具备了相应的社会基础。从现实看，中西部地区具备这些社会基础的准复制者并不多见，在东南沿海发达地区的乡镇，具备推广“新河试验”的社会基础或条件者并不少，关键是改革推进者是否具备应有的胆识和勇气。就第三个方面而言，这不仅涉及到技术操作问题，而且还关联政治体制框架问题，因此，难度不小，但这并不意味着不可以去探索。综观之