大中型水库移民后期扶持资金管理的调查研究

1、财会月刊·全国优秀经济期刊2011.4中旬为帮助水库移民脱贫致富、促进库区和移民安置区的经济社会发展,国家先后出台了一系列移民政策法规,并于1981、1986、1996年分别设立了库区维护基金、库区建设基金和库区后期扶持基金。这些政策和措施,对加强移民安置区基础设施建设、帮助移民改善生产生活条件发挥了重要作用。2006年,国家对水库移民后期扶持政策作出重大调整,决定自2006年7月1日起,每年筹集130多亿元的资金补贴给移民,期限长达20年,以帮助2200多万水库移民人口改善生产条件,提高生活水平。因此,移民资金的有效、合理、规范使用,不仅是一项经济工作,更是一项政治任务,只有精心组

2、织,稳步推进,才能把这项惠民政策落到实处。本文以湖北省移民后扶项目资金为例,通过实地考查、发放问卷、召开座谈会、账务审计等形式,采用定性与定量相结合的方法,考察移民后扶资金的运行情况,评估其生态效益,探讨构建与优化移民后扶资金安全运行的保障体系。一、移民后扶资金运用效果的考量按照国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见(国发200617号,湖北省在总结移民后期扶持经验的基础上,根据本省大中型水库移民的生产生活现状,制定了大中型水库移民后期扶持政策实施方案(鄂政发200653号,决定采取资金直补和项目扶持相结合的办法,对大中型水库移民进行后期扶持:对原迁移民按每人每年600元的标准直接发放

3、给个人,用于移民的生产生活补助;对新增移民实行项目扶持,按每人每年500元的标准拨付给移民村,用于解决移民村群众生产生活中存在的突出问题。截至2009年6月,国家累计下拨湖北水库移民后扶资金309023万元。省政府下拨市、区、县移民后扶资金282540.67万元,其中原迁移民直补资金140920.92万元,增长人口项目扶持资金141619.75万元。各市、区、县发放75.17万人原迁移民直补资金112755万元,发放率96%。累计列入计划的后期扶持项目22498个,其中生产资料调整及再搬迁安置467个项目,投入扶持资金6944.687万元,受益移民45311人;基础设施建设项目17306个,投

4、入扶持资金113797.95万元,受益移民172万人;生产开发项目4672个,投入扶持资金20549.97万元,受益移民30万人;技能培训项目53个,投入扶持资金327.152万元,受益移民329人。从总体上看,各市、区、县基本上能够按照湖北省大中型水库移民后期扶持基金使用管理暂行办法(鄂财社发2006108号的规定运作和使用资金。原迁移民直补资金的发放实现了“直补到人、一人一卡(折”的社会化管理模式,后扶项目资金的运营也比较规范,有效改善了移民群众的生产生活条件,取得了较好的经济和社会效益。二、移民后扶项目资金的管理模式自2006年7月1日后扶政策实施以来,湖北省对项目扶持资金的运行和管理进

5、行了有益的探索,实行了资金拨付预算制、资金管理专户制、资金使用公开制、县级报账制、安全监管制,保障了资金运行的安全和实效。1.拨付预算制。湖北省严格执行国家预算,确立了“资金跟着项目走,项目跟着计划走”的拨付原则。具体程序为:申报项目年度计划。县级移民部门于每年10月底前将经县级人民政府同意的下一年度项目计划安排报省移民局备案。省移民局审核后,于当年3月底前将计划下达到县级移民部门,同时抄送财政部门。编制资金支出计划。各级移民部门会同财政部门,根据经批准的水库移民后期扶持规划,编制本地区下一年度后期扶持资金支出计划,于当年10月底之前报省财政厅和省移民局。拨付项目资金。省移民局制定资金分配方案

6、,省财政厅将资金拨付到相关县级财政局,县级财政局根据工程进度直接拨付项目资金。2.管理专户制。为保障资金的专属性,各市、区、县按照“收支两条线”的原则对后扶项目资金实行“专人、专户、专账”管理,封闭运行。国家下拨的移民后扶资金直接进财政专户,省级财政对省移民局提供的资金分配方案进行审核后,将资金拨付到各市、区、县财政国库。县级移民部门根据省财政厅、省移民局下达的资金使用计划,向当地财政部门提出用款申大中型水库移民后期扶持资金管理的调查研究王珍义1(教授李振华2(教授陈璐1(1.武汉纺织大学经济管理学院武汉4300732.湖北经济学院武汉430205【摘要】移民资金的安全、有效使用事关移民工作的

7、成败。本文以湖北省移民后扶项目资金为例,通过实地考查、发放调查问卷、召开座谈会及账务审计等形式,发现移民后扶项目资金管理存在资金拨付链过长、预算变化无常、专款未能专用、资金利用率偏低、资金投放结构不合理、县级报账不规范及资金安全运营机制不健全等问题;提出了严格执行资金预算制、保障资金的专属性、优化资金投放结构、规范账务处理、创新监管方式、建立多层次监管及激励机制的建议。【关键词】水库移民项目资金运行模式安全保障后期扶持·18·全国中文核心期刊·财会月刊2011.4中旬请,当地财政部门审核后,通过国库集中支付的方式直达移民个人或项目建设单位。3.使用公开制。为了保障

8、移民的知情权,各市、区、县结合村级财务公开制,对项目资金使用情况定期张榜公布,接受移民和社会监督,主要表现在以下方面:信息公开。根据项目扶持政策,将项目资金分解到各移民村,利用村级财务公开平台,告之移民群众。在调查中了解到,绝大多数移民都知道本移民村的项目资金数额。民主决策。在项目资金的使用范围上,各村都是通过移民会议决定的。结算审查。在项目实施中,移民群众参与了建设的全过程。4.县级报账制。2008年,湖北省在全省推行县级报账制,即项目竣工验收后,施工单位凭资金申请单、竣工验收单、资金报账单到县级财政部门报账。财政部门审核合格后,直接将资金支付给施工单位。它优化了报账程序,减少了乡镇环节,实

9、现了两个“直达”(即省级资金直达县级财政,县级财政资金直达项目施工单位,提高了资金运行的安全性。5.安全监管制。为把国家的扶持政策落到实处,保证移民群众直接受益,湖北省建立起一套移民资金的监管机制。(1分权制衡。移民部门管项目,财政部门管资金。办理资金国库集中支付手续。省移民局依据移民后期扶持规划,核定全省移民后期扶持人数,对资金使用情况进行监督和检查。各市、区、县财政和移民部门按职责分工,具体负责本地区移民后期扶持工作的组织实施和扶持资金的使用管理。(2移民参与。在后扶项目建设过程中,各地采用不同形式,让移民群众参与项目的管理,监督资金的使用。(3专项审计。为加强对移民后扶资金拨付、使用的监

10、督和管理,湖北省建立了移民后扶资金的定期检查和专项审计制度。2010年79月,省财政厅、移民局联合对咸宁市、黄冈市、荆门市70多个移民样本村后扶资金的拨付、使用、管理等环节进行了全面检查,对存在的问题进行了整改。(4社会监督。为了检验移民后扶资金的政策效果,湖北省移民局引入社会监督机构,委托湖北省大中型水库移民后期扶持政策监测评估中心对移民后扶政策的实施情况进行监测评估。两年来,湖北省大中型水库移民后期扶持政策监测评估中心选取200个样本村,对大中型水库移民后扶政策实施以来湖北省直补资金的发放、项目资金的使用、移民生产生活水平的变化、后期扶持政策实施的效果进行了监测评估。三、移民后扶项目资金管

11、理存在的问题1.意识薄弱,预算变化无常。湖北省对移民后扶项目资金的安排虽已实行预算管理,但是我们调查发现,在移民项目资金的运用中,预算管理的执行力度还存在一些问题,主要表现在:预算变更大。一些地方预算执行不严格,没有按申报批复的项目、内容使用移民资金,政策效果难以评估。预算变更随意,自行调整预算的现象屡见不鲜。超预算现象严重。一些地方无视预算存在,进行超标准建设,产生新的村级债务。存在变相发钱现象。20072008年度,某某区以到户项目的名义,将项目资金按人口核发给移民家庭,以家庭为单位提供报账发票,致使移民资金后扶效果大打折扣。2.资金拨付链过长,资金投放结构不合理。由于财政部门和移民部门之

12、间信息传递不畅,配合不够紧密,项目资金的拨付通常滞后半年到一年的时间,跨年拨付时常发生,当年的项目资金实际到位率较低,再加上其他中间环节及在途时间,资金到达项目建设单位的时间延迟更久。3.违规操作,专款未能专用。资金平调。某县明文规定,提取项目资金的25%,由政府统一使用,仅此一项一年的资金额就高达近千万元。直接预留。有些地方在下达项目预算时,直接预留或提取部分资金由有关部门支配。统筹使用。某镇以统筹名义,按不同比例提取移民村资金,集中进行跨村项目的建设。提取管理费。在项目建设中,涉及勘察设计、招标投标、工程监理等环节,各地移民机构大多指定固定单位为后扶项目服务,所需费用无处开支,只能挤占项目

13、经费。4.管理失当,资金利用率偏低。资金拨付滞后。受财政和移民部门信息传递等多方面因素的影响,项目资金的拨付往往比规定时间滞后半年甚至更长,严重影响项目实施。项目进展慢。从2008年至今,SY 县的移民搬迁项目一直未启动,造成大量挂账。验收不及时。2009年ZX 市6个村的项目资金为275.49万元(项目已竣工,实际报账97.16万元,报账率仅为35%,移民、移民村、施工方均有意见。5.制度有隙,县级报账操作各异。没有实行县级报账制。某县自后扶政策实施以来,执行的是省-县-乡(镇-村四级拨款制;某某区至今沿用“村账乡管”模式。省级移民资金到账后,区财政将资金拨付到乡镇财政专户,乡镇财政再拨到村

14、级专户,然后由村与施工单位结账。资金运行环节多,安全隐患大。县级报账制操作不规范。某县移民机构既负责项目的规划申报、组织实施,又负责项目资金的拨付,缺乏制约。某某区在报账上实行“双轨制”,即乡镇财政所和区移民局两级报账制。这种模式,看似职责明确,实际隐患较大。专户管理未落实,存在挤占、挪用的隐患。某县移民资金没有专款专列,与其他资金(粮农补贴、公路资金等同列在一个账目中。某某区某镇移民后扶资金与其他社保资金共一个账户,资金通过预算户直接结算,与其他资金同户同账。基础薄弱,账务处理水平低。部分移民机构财务部门不健全,财会人员无证上岗、素质不高。移民监督缺失,安全隐患凸现。由于信息不对称,移民难以

15、对资金的使用实施有效监督。6.资金支付审查不严,票据使用失范。具体表现在:税务发票少,自制票据、普通收据、定额发票泛滥,还有为数不少的白条。票实不符,有套取资金的嫌疑。某区马桥镇樊塘村水改项目资金2万元,定额发票1.45万元,发票项目与工程实际内容严重不符。油票泛滥。某县山口村茶亭附路项目,合同金额为3万元,报销凭证全部为油票。四、关于移民后扶项目资金监管的建议1.科学规划,严格执行资金预算制。以县为基础,将项目资金纳入预算。县级移民机构要对预算的编制进行指导、审查,保证预算的可行性。对未纳入年度预算的项目,不得使用移民资金组织实施。不得任意变更预算。预算经县级移民机构批准,省移民局批复后组织

16、实施,不得变更。确因现实困难·19·财会月刊·全国优秀经济期刊2011.4中旬需要变更的,应当按照规定的程序,履行报批手续。建立超预算审查制度。对严重超工程概算、超中标价的项目进行跟踪审计,查清原因,进行专项检查和追踪问效。2.建章建制,保障资金的专属性。移民资金是国家扶持移民的事项资金,其使用只能是移民,必须专款专用,不得挤占、挪用和截留。为了保障后扶资金的专属性,建议从以下方面着手:实行资金专户制。后扶资金应当设立专户,建立专账,指定专人管理,封闭运行,不得与农村社保资金、交通资金、能源资金、改水资金等其他强农惠农资金混为一体,打包使用。构建移民参与制。各地要

17、制定相关制度,明确移民的项目确定权。同时,要采取行之有效的措施,保证移民参与资金使用和管理的全过程,杜绝资金使用中可能存在的一些漏洞。完善用款申请制。移民机构应根据建设单位的用款申请,按照经批准的资金预算方案,结合工程进度的实际拨付资金,既不能放任不管,也不能无故滞留,更不能挪作他用。严格付款审计制。移民机构在资金拨付过程中,要加强资金的监控力度,保证资金合理、有效使用。加强内部责任制。各级移民机构要加强内部制度和内部控制机制建设,加强资金流转各环节的财务监督,保证资金安全完整,努力降低资金风险。3.构建信息传导机制,提高资金的利用率。及时沟通信息,提升资金的到位速度。按照“移民部门管项目,财

18、政部门管资金”的工作模式,移民、财政两部门应当建立信息传导和沟通机制,减少不必要的环节,提高工作效率。定期督促,提高项目的竣工率。作为项目扶持的主管部门,县级移民机构要与移民村组保持经常性联系,通过定期报告、集中检查等形式,掌控项目施工进度。及时验收,提高资金的报账率。对已经竣工的项目,移民部门应当根据项目的大小,及时组织有关部门和移民群众进行验收。验收合格的,按规定程序报账,避免拖欠,降低移民资金的财政挂账比率。4.优化资金投放结构,放大资金的战略引导效应。资金使用要有战略规划,有序进行。经过初期的基本生产、生活条件的改善建设,资金已经历了由“输血”功能到“造血”功能的转变,因此建议移民资金

19、的中期投放重点应转移到生产项目,即选择辐射面广、引导性强对投资拉动作用大的项目,如种植业、养殖业等,可以以资金补助方式提供优良品种和先进的生产技术,充分利用本地的资源优势,发展特色产业,促进资源优势向经济优势转化,实现经济的可持续发展。5.健全机构,规范资金的账务处理。建立健全移民财务机构。各级移民机构要按照“专账、专户、专人”的要求,建立健全移民财会机构,单独设账核算。全面实行县级报账制。县级移民机构是最后一级核算单位。支出时,由项目承建单位和项目实施单位根据项目实施计划和项目施工进度,提出用款申请并附报账凭据,按规定的程序报经批准,由县级移民管理单位统一支付并集中核算。分工协作,强化工作责

20、任。移民资金的运行涉及多个部门、多个环节,要保证资金运行的安全性,必须明确界定纪检、监察、审计、移民、财政、乡镇、移民村在县级报账管理制中的地位、职权、责任。细化报账流程,提供操作规范。针对农村会计基础薄弱的现状,移民局和财政部门应当制定明确的报账流程,包括报账依据、审批过程、应当提供的材料(如项目预算、施工合同、验收报告、用款申请、收款人等、发票的要求等,指导项目法人有序操作,少走弯路。规范管理,加强对票据的审核。严格控制现金支出,所有项目资金必须通过银行转账。对未批准的项目资金计划、违规支出和非生产性支出一律不予报账。6.创新手段,建立多层次监管及激励机制。水库移民问题复杂,牵涉面广,后期扶持政策关系到方方面面的利益,要维护移民的稳定,必须在政府的引导下,动员各方面的力量,建立多层次的移民后扶项目资金的监管机制。(1政府监管。移民后扶建设项目是一项政府工程,地方各级人民政府及其移民工作机构是做好移民后扶工作的主体,应对移民后扶工作加强监督检查,保证移民后扶项目资金安全,确保后期扶持政策顺利实施。(2专门机构监管。各级财政、审计和移民管理机构应当按照职责分工,加强对后扶资金拨付、使用的监督和管理,不定期对后扶资金的拨付、使用情况进行检查、审计,以确保资金及时足额拨付和合理使用。(3移民监管。移民是后扶政策的最终受益人,移民政策落实的好坏,从某种意