城生态环境绩效审计评价指标体系初探

1、城市生态环境绩效常计评价指标体系初探前言：本文分析了国内外环境绩效审计的开展现状,从环境审计、绩效审计与 环境绩效审计的差异与联系入手,引出环境绩效审计的定义,提出环境绩效审计的目 标.并根据我国城市环境问题,提出建立环境绩效指标评价体系,分为相对指标、绝 对指标和定性指标三大类,为开展城市生态环境质量评价提供参考.生态文明是人类与自然环境相互依存、和谐共生,是人类社会可持续开展、科学 开展的根底.任何一个城市在不断推进区内工业向高质量、高速度、高效益、低污染、生态化方向开展的同时,还要大力增强低耗、低排新技术和新产品的研究和开发,并 在源头上限制环境污染的发生,为生态文明的建设提供技术保证.

2、在未来一段时间, 我国政府一方面要加大环境保护的力度,另一方面乂要借助审计部门加大对环境保护 活动的监督,以真正实现环境保护与经济开展的双赢战略.只有这样,才能从根本上 改变环境现状,创造出平安、舒适、和谐的人居环境.一、国内外环境绩效审计研究成果环境绩效审计是环境审计的一个重要分支,是环境审计的一大开展趋势.环境绩 效审计产生丁 20世纪60年代末70年代初,人们的熟悉时间并不长,对环境绩效审计 的专门研究并不多.但是随着对环保要求的日益提升,人们对环境绩效审计的讨论和 文献也日益增多.一国外环境绩效审计的研究成果1. 环境绩效审计的内容研究1994年4月,瑞典议会通过了?瑞典转向可持续开展

3、?的提案,以此为根底,瑞 典对所有新建工程中的环境因素进行审查、评价与考核,以确定其标准是否到达政府 和客户的要求.1995年起,最高审计机关国际组织INTDSAI所届的环境审计工作小组经过 5年 的时间起草了?从环境视角进行审计活动的指南?,丁 2001年初向各成员印发.该?指 南?认为,环境绩效审计的内容包括五个方面：一是对政府执行环境法规情况的审计；二是对政府环境工程的经济效益进行审计；三是对政府其他工程的环境影响进行审计;四是对环境治理系统的审计；五是对方案的环境政策和环境工程进行评估.2. 环境绩效审计方法研究环境绩效审计的根源是审计,因此它可以运用传统审计中的许多方法, 如调研法、

4、 资料收集法、市场预测法、指标分析法、逻辑框架法、经济效益分析评价法和过程系 统分析评价法等.联合国国际会计和报告标准政府间专家工作组ISAR提出,在企 业环境中,可以用“生态效率来评价企业的绩效：生态效率=环境业绩指标/财务业绩指标.美国环境绩效审计采用数据收集法和数据分析法；德国采用抽样审计、工程 审计、重点审计等方法；英国开发了问题分析法、碰头会法、绘制结构关系图等一系 列绩效审计方法；瑞典环境审计署采用目标实现法、限制方法、系统限制方法等环境 绩效方法,使得环境绩效审计在实践中不断成熟.3. 环境绩效审计指标评价体系研究国际标准化组织和国际电工委员会丁 1993年6月成立了环境治理技术

5、委员会,推 出了一套环境保护与治理的国际标准ISO1400Q,该标准对环境保护与环境审计直 接做出了具体标准.1995年,INTOSAI在第15界大会后发表的?在国际环境协议审计方面进行合作的 指南?和?从环境视角进行审计活动指南草案,是环境绩效审计走向标准化的 开始；世界可持续开展委员会WBCSB提出了以“生态经济效率=产品或效劳的价 值/环境影响来反映可持续经营的目标,以较小的环境影响实现企业较大的经济效 益,从而实现企业的可持续开展.二国内环境绩效审计的研究成果1. 环境绩效审计定义研究环境绩效审计的定义,目前国内尚没有统一的看法.2001年,陈正义在?环境审计?一文中指出：环境绩效审计

6、是通过检查被审计单位和工程的环境经济活动,依照 一定的标准,评价资源开发利用、生态保护、生态循环状况和开展潜力的合理性、有 效性,并对其效果与效率表示意见的行为；2002年,张文华、钱凤在?我国环境审计初探?一文中指出：环境绩效审计是对 政府部门的环境治理责任和企业应承担的环境保护、环境治理责任及其工作绩效进行 的审计.2005年,吴立群、王恩山在?环境绩效审计有关问题初探?一文中指出：环境绩 效审计是由独立的审计机构或人员,对被审单位或工程的环境治理活动进行综合系统 的审查、分析,并对照一定标准评价环境治理的现状和潜力,提出改善环境治理、提 高环境治理绩效建议的一种审计活动.2. 环境绩效审

7、计的内容研究1999年,刘力云在?浅论环境审计?中指出,环境绩效审计包括评价环境治理系 统的充分性和有效性,确认企业在建设和生产经营活动中是否在保护环境、预防和治 理环境污染方面做出了努力、环保政策和举措是否有效,以及对环保部门工作的经济 性、效率性和效果性审查.2001年,陈正义在其主编的?环境审计?中提出：环境绩效审计的内容包括环境 决策行为审计、经营目标和方案审计、被审计单位的治理效能审计、内部限制系统审 计、资源要素利用效益审计、资金利用效益审计等六个方面；2002年,李学柔、秦荣生在?国际审计?中认为：环境绩效审计包括政府环境政策绩效审计、政府环境工程 效益审计和企业环境绩效审计三个

8、局部.2003年,陈思维、王晨雁在?从环境视角进行审计活动的指南的启示?一文中对 ?指南?中提出的环境绩效审计的五种内容进行了分析,并提出我国就此方面尚需解 决的四个问题.2005年,陈希晖和邢祥娟在其论文?论环境绩效审计?中从宏观和微观两个层次 阐述了环境绩效审计的对象及范围,并指出了环境绩效审计的工作重点.2005年,刘家兰、王恩山在?浅谈环境绩效审计的内容?一文中指出,环境绩效 审计的内容应包括以下各项：第一,评价环境法律、政策和制度的科学性和合理性； 第二,评价环境规划决策的科学性和合理性；第三,对环境治理机构设置及工作效率 的审计；第四,对环境投资工程的绩效审计.2021年,万玻在论

9、文?关丁环境绩效审计假设干问题的思考?中提出：环境绩效审 计的内容主要包括四个方面：对被审计单位环境政策执行情况的审计、对被审计单位 环境效益工程进行的审计、对被审计单位其他工程的环境影响进行的审计及对被审计 单位环境治理系统的审计.二、环境绩效审计的定义一环境审计、绩效审计及环境绩效审计的关系环境审计、绩效审计及环境绩效审计三者的关系,可以用表21加以反映:表2-1环境审计、绩效审计及环境绩效审计三者的关系1关系审计类别区别联系对象范围专业技能要求环境审计更具体如审查 废料是否最小 化,废物处理是 否符合环境保 护标准及废物 是否得到最大 利用等比一般绩效审 计有更局要 求；要求环境 审计人

10、员既懂 财务,乂憧环 境方面相关知 识. 绩效审计的目的是考核有关 经济责任的履行情况,并促使被审 计单位提局效益；而环境审计不仅 可以维护社会的可持续开展,而且 可以增强企业治理,提升企业经济 效益,二者具有一定的一致性. 环境审计具有绩效审计的特性,或者说是绩效审计的更局形 式. 环境绩效审计是环境审计的重要组成局部,具有环境审计的基 本特征,它与环境财务审计、环境 合规性审计共同构成J完整的环境绩效审计很广泛,主要评 价资源包括环 境资源、人力资 源、政府救济金 等公共资金等 使用的“3ET情 况.满足一般绩效 审计专业胜任 水平的要求.环境绩效审 计更多的是考察、 分析和评价组 织所采

11、取的各 项环境举措,及 环境治理活动 的绩效状况,在 增加环保投入 的同时,强调提要求审计人员 不仅懂财务, 还要憧环境, 而且还要满足 绩效审计专业 胜任水平的要 求.即兼容环境审计与绩效高投入的使用 效率,增加环境 政策的适当性.审计的要求审计体系.环境绩效审计虽隶届丁环境 审计的体系范畴,但乂兼有绩效审 计的特点,对绩效审计的探索有助 丁完善环境审计的力法,拓览具范 围,丰富其内容并突出其建设性意 义.二环境绩效审计定义由表2-1可以看出,环境审计、绩效审计和环境绩效审计三者既有区别,乂有联 系对丁环境绩效审计的定义,目前国内尚没有统一的看法.随着人们的环境保护意识 的不断增强,健康意识

12、的不断提升,以政府为主体的环境绩效审计已经不能满足当前 的要求.境绩效审计正在逐渐从以政府为主体向以企业为主体转变.我们可以从三者 的联系与区得出环境绩效审计的定义.本文将环境绩效审计定义为：环境绩效审计是由独立的外部审计机构或内部审计 人员依据一定的标准对企业环境治理包括资源的利用程度、生态保护及生态循环状 况和发潜力等的经济性、效率性和有效性进行评价,并提出改进建议的一种审计活 动.三、环境绩效审计目标环境绩效审计的总体目标是在一定的客观条件下,实现环境绩效审计所期望到达 的最终目的和要求,保证受托责任主体的环境保护责任和环境治理责任全面有效地履 行.总体而言,环境绩效审计的目标是为了保护

13、和改善环境,使“与环境有关的经济 活动符合持续开展的要求,促进经济可持续开展战略的实现.环境绩效审计的具体 目标至少应当包括以下内容：一完善环境治理监管体系,实施有效的环境治理目前,世界各国的环保意识不断增强,为了使环境保护工作法制化,我国相关机 构经制定并公布了一系列环保法律法规,初步形成了符合我国国情的环境保护法律体 系.是由丁我国在此方面起步较晚,现有的环境保护法律体系尚不完善,制定环保法 律法规机构和环保部门独立丁企业之外,对企业的环境治理模式无法深入了解.通过 环境绩效计可以向有关部门提供最直接和最真实的材料,从而促进环境保护监管体系 的完善,以施有效的环境监管.二评价企业环境治理的

14、经济性、效率性和效果性,促进被审单位提升环境管 理水平'环境治理是为了保护环境,维护生态平衡,以实现可持续开展.环境治理体系的 有序运行是审计单位全面履行环境保护和治理责任的根底和保证.对环境治理体系进 行价,其目的是对治理当局是否可以依赖环境治理系统来到达特定目标的可能性提供 合理证据.另外环境治理还讲求绩效,即环境治理活动要符合经济性、效率性和效果 性3E三个方面,通过定期评价被审计单位环境治理绩效,有利丁提升被审计单位 环境绩效治理水平,以更好的实现环境治理目标.三促进环保资金的有效使用环境绩效审计通过检查环保资金的治理和使用状况,揭示环保资金在治理和使用 上存在的问题,从而保证

15、环保资金的合法使用.但是环保资金的合法使用并不能代表 合理使用和和有效使用,因此,环境绩效审计要以财务报表审计为根底,以资金为主 线,检查环保资金的来龙去脉,以促进环保资金的合理、有效使用.四、城市环境问题及绩效指标评价体系一城市生态环境问题工业化的开展,科学技术的突飞猛进,使人类拥有了急剧增长的物质力量. 但是, 就在人类尽情享受工业文明带来的物质财富、陶醉丁历史进步的时候却发现,人类在 创造出巨大生产力的同时,也陷入了前所未有的困境.目前,我国面临的环境污染难 点热点问题主要集中在以下几个方面：1. 资源保证压力不断加大随着城市化加速开展,我国不少城市出现了资源短缺的问题.如土地资源的缺乏

16、 及耕地的缩减,导致城市扩展空间的明显紧张；城市水资源供给严重缺乏导致全国约 有400多座城市缺水；城市石油、天然气、优质煤等能源的供给缺乏,使得能源结构 性短缺问题日益突出.在资源保证压力不断增大的同时,水、土地、能源浪费严重和 利用效率低等问题并未得到根本解决.2. “结构型污染长期存在改革开放20多年来,我国工业产业迅速开展,但大多数城市仍沿用传统的以高投 入、高产出、低效率为特点的增长方式,这种粗放的经营模式带来了一系列环境问题： 工业布局不合理.我国的工业企业 80魁中在城市,特别是大中城市.从 50年代末 到70年代中的一段时间里,无视了城市整体规划和工业的合理布局,不少工业企业建

17、 在居民区、文教区、水源区、名胜游览区,加重了城市的污染.产业结构不合理, 导致整体工业水平长期停留在粗放型经营阶段,“结构型污染长期存在.现有工 业的总体技术水平相对落后,原材料加工深度不够,资源能源的利用率不高,单位产 品能耗和原材料损耗大大高丁兴旺国家水平,高投入、低产出、高消耗、低效率的状 况未能得到根本改变.工业污染所占比重较大,环境的污染70球自工业企业.工业企业生产运营治理水平低下,物料流失现象大量存在,既浪费了资源,乂增加了污染. 中小型企业开展迅猛,大局部中小企业工艺、技术落后,设备简陋、操作治理水平 低下,而且局部业主环境意识淡薄,受经济效益最大化短期行为的驱动,少数企业甚

18、 至“先上车后补票,在治污设施不到位的情况下就开始生产,成为新的污染源.3. 环保体制不完善目前,国家及城市各级政府在政策制定与实施的过程中,条块分割、缺乏协调等 问题还比较突出,城市政府的综合治理手段缺乏,城市开展定位和战略规划的科学性 及连续性还比较差.城市可持续开展的社会参与水平比较弱, 解决问题过分依赖政府. 有些地区受地方保护主义和经济利益的趋动,局部已停的企业死灰复燃,原已活除的 环境污染问题乂重新出现.二环境绩效指标体系的建立要评价城市的生态环境状况,不可预防地要评价各企业对城市环境的污染程度 及环境绩效治理水平'.要了解城市生态环境质量,首先要确立各企业环境绩效治理要

19、到达的目标或标准,然后依据这些目标和标准,客观、系统地对企业的环境绩效治理 和使用环境资源活动的经济性、效率性和效果性进行独立评价.本文对企业环境绩效 指标评价体系的设计,偏重丁满足城市生态系统中预定的环保标准或目标.环境绩效 指标分为相对指标、绝对指标和定性指标三大类,同时乂在相对指标与绝对指标的基 础上细分为环保设施效益分析指标和节能效益分析指标两个细类.环保设施收益相关 资料的取得比较容易,因此,环保设施效益分析指标的计算相对来说比较容易.其他 不能归届丁与环保设施相关的环境治理收益指标均放在了节能效益分析指标项下.环 境绩效指标评价体系一般应该包括以下内容：表4 - 1环境绩效指标评价

20、体系指标类别权重指标计算值环保标准指标得分相对指标环保设施效益分析指标一一环保设施拥有率A1X1“三废产品利用率A2X2主要污染物排放达标率A3X3污染物治理达标率A4X4绿色广品占有率A5X5环保设施投资收益率A6X6节能效益分析指标一一环保教育培训投入率A7X7环保技术创新投入率A8X8节能投入收益率A9X9环境费用收益率A10X10Xn相对指标综合得分AX绝对指标环保设施效益分析指标一一环保设施投资收益B1Y1单位产值能源消耗量B2Y2节能效益分析指标一一节能收益B3Y3环境本钱节约净额B4Y4节能方案节约的能源量绝对指标综合得分B5BY5YnY定性指标遵守环保法律法规的程度C1Z1企业

21、高管人员的环保意识C2Z2企业是否制定了环境政策C3Z3环境政策是否得到有效执C4Z4行C5Z5全员参与程度C6Z6是否米用环境化的产品、生广工艺设计理念ZnCZ定性指标综合得分最终得分100%N资料来源：?徐州市审计局绩效审计操作指南?其中：A=A1+A2+A3+An(4.1 )B=B1+B2+B3+Bn(4.2)C=C1+C2+C3+Cn(4.3)I=A+B+C(4.4)X=A1X X1+A次 X2+A3< X3+AnX Xn(4.5 )Y=B1X Y1+B次 Y2+B3< Y3+BnX Yn(4.6 )Z=C1X Z1+C次 Z2+C3< Z3+CnX Zn(4.7)N

22、=A< X+B< Y+CX Z各指标计算公式：(1)相对指标：环保设施拥有率=环保设施数量X 100%(4.8)“三废产品利用量三废产品利用率=X 100%(4.9)环保设施数量+其他设施数量“三废产品总量主要污染源达标排放的工程数主要污染物排放达标率 =X 100%主要污染源达标排放的项(4.10)污染源治理达标率污染源治理达标率=x 100%(4.11)污染源个数绿色产品产量绿色产品占有率=X 100%(4.12)全部产品产量因使用环保设施带来的X 100%收血环保设施投资收益率=环保设施投入总额(4.13)上面列示的指标仅仅是一些单项指标,其主要作用是衡量企业环保设施的规模和

23、 使用状况.一般来说,企业的绿色产品占有率、主要污染物排放达标率、污染源治理 达标率及“三废产品利用率的指标值越高,说明企业环保设施的运行的效益越高, 反之就越低.上述前五项指标所表达出来的仅仅是设备的使用价值,如果能将这些数 据根据货币价格进行换算,那么可以更好地表达企业环保设施的执行效果.所以,我们 可以将企业使用环保设施所取得的收益与其投入总额进行比例分析,以衡量企业环保 设施运用的总体效率.如果企业能够准确计量环保收益及环保设施投入总额,就可以 通过“环保设施投资收益率指标综合反映企业的环保设施利用率.环保教育培训金额环保教育培训投入率=X 100%(4.14)企业员工培训总费用环保技术创新投入总额环保技术创新投入率=X 100%(4.15)企业销售收入能源节约额节能投入收益率=x 100%(4.16)节能投入额环保费用环保费用收益