地方部门应急预案编制研究

1、地方部门应急预案编制研究以?江苏省公路交通突发公共事件应急预案?为例 摘要：地方部门应急预案的编制质虽对完善我国应急预案体系起着 重要作用.本研究以?江苏省公路交通突发公共事件应急预案?为 案例,阐述了地方部门应急预案编制应该把握的三个维度及其实现 思路,讨论了地方部门应急预案编制中的难点及解决思路.关键词：应急预案；预案编制；地方部门预案；公路交通根据?国家突发公共事件总体应急预案?的要求,全国突发公 共事件应急预案体系包括：总体预案、专项预案、部门预案、地方 预案、企事业单位预案、大型活动预案.截至 2006年底,全国已经 制定各类应急预案135万多件,各省区、市、的市地和 的县市和100

2、%的中央企业均制定了总体预案.地方部门应急预案,有两层含义：一是地方预案；二是对某类 突发事件负有直接应急责任的部门预案.地方部门应急预案的编制 质虽对完善我国应急预案体系起着重要作用,这是由于突发事件多 发生于地方,在“分级负责、分类治理的根本框架下,对某类突 发事件负有直接应急责任的地方部门应急预案决定着该类突发事件 的初期处理效果,可以有效预防损失扩大.而公路交通作为根底公共效劳,无论是从公路交通突发事件应 急治理本身来看,还是就公路交通在其它突发公共事件应急治理中 的根底作用而言,预案在地方部门应急预案编制中都具有典型意义.一、预案编制思路及其实现2005年,国家开始建立以“一案三制为

3、核心的应急治理体系, 应急预案全面推广至平安生产、自然灾害、公共卫生和社会平安领 域,成为应对各类突发公共事件的根本制度与主要手段.相比于以 往零散分布的各种预案,我国新建立的应急预案制度强调体系,具 有完整的层级机构和内在逻辑.因此,编制预案不仅要从所应对的 突发事件出发,还必须考虑到本预案在整个体系中的角色与功能. 此外,应急预案体系本身也不是独立的,在“一案三制的应急管 理体系中,应急预案体系乂与应急治理体制、机制与法制有着密切 联系.预案编制需要从预案体系逻辑结构、“一案三制综合体系、文本描述三个根本维度进行把握,而且前两个维度的重要性远甚于 第三个维度.一地方部门预案在整个预案体系中

4、的定位与功能从功能和适用范围来看,应急预案可以分为综合预案、专项预 案、现场预案及单项预案.综合预案也称总体预案,主要从总体上 阐述应急原那么、思路、应急组织机构及其责任,一般应急程序等, 是预案体系的顶层设计.专项预案那么区分了特定风险的不同特点, 针对某种具体的特定类型的突发事件,对应急组织结构、应急程序、应急举措进行具体说明,增强了预案的针对性.现场预案那么是在专 项预案的根底上,根据具体情况需要而编制,通常是针对风险较大 的场所或重要防护区域所制定的预案,更具操作性.单项预案那么是 针对大型公众的聚集活动或高风险的施工活动所制定的临时应急计 划,它通常随着这些活动的结束而失去作用.应该

5、说,总体预案、 专项预案和现场预案构成了一个相对完整的预案体系,而单项预案 那么自成一体,前者强调的是制度化的应急方案,后者那么是临时性的 应急方案.总体预案之下必须有专项预案,才可真正操作；专项预 案之上必须有总体预案,才可能形成体系.一个制度性预案体系最 好有总体预案、专项预案与现场预案三个层次,最根本也必须有总 体预案与专项预案两个层次.应急预案的目的在于应对突发事件, 应该以突发事件为中央进行编制.专项预案应该由涉及某一特定突 发事件的多个应急责任主体共同编制.但在实际编制过程中,有些 专项预案简化为部门预案.在我国五级行政治理体制H 除乡级人民政府以外,国家、省、 市、县四级人民政府

6、均要建立以“一案三制为核心的应急治理体 系.纵向上,应急预案体系至少包括四个级别,而中国行政组织结 构“条块结合的根本特点也使得专项预案和部门预案在纵向上存 在着自上而下的行政指导关系.?江苏省公路交通突发公共事件应急预案?以下简称本预案仅由江苏省交通厅下届的公路局负责编制,为部门预案.在体系当 中,横向上直接接受?江苏省突发公共事件总体应急预案?的行政 指导,纵向上接受交通部?公路交通突发公共事件应急预案?的行 政指导,向下乂指导?XX市公路交通突发公共事件应急预案?.江苏省交通厅编制并发布的?江苏省公路、水路突发公共事件总体应 急预案?要求下届公路局编制?江苏省公路交通突发公共事件应急 预

7、案?,在横向上使整个预案体系增加了一个层次,也使市、县级相 应预案；体系增加了一个层次. 在这种情况下,本预案只能作为 ?江 苏省公路、水路交通突发公共事件应急预案?的子预案,其编制主 体虽然名义上为江苏省交通厅公路局,但实际上应该为江苏省交通厅.本预案所在整个体系中的定位见图1所示.?江苏省公路、水路交通突发公共事件总体应急预案?将突发事件分为7类：公路交通、内河交通、运输保证、船闸、港口特大 事故、建设工程重大质虽平安事故、群体性事件等,并要求所属公 路局等部门分别编制专项预案.因此,虽然初步的风险分析说明, 公路交通也可能发生重大运输事故、在建工程重大质虽平安事故、 拒不缴费和冲砸收费道

8、口等群体性事件,但为预防与上述其它专项 预案重叠,同时依据权责对等的原那么,公路治理部门的主要责任就 是保证公路路网畅通,因此,本预案的功能与适用范围是“II级以 上公路交通突；发公共事件的路网畅通保证.具体包括四种情形：1 国道、省道等干线公路出现严重交通中断或阻塞,需及时疏通;2公路、桥梁、隧道及其附属设施遭到严重破坏,丧失正常使用功能,需迅速恢复、抢修、加固；3施工现场发生平安事故,需进行救援；4对跨部门、跨行业的其他突发公共事件,根据上级 应急指挥中央指令,在公路治理责任范围内执行相关要求.二本预案相应应急体制、机制与法制设计“一案三制分别是指应急预案、体制、机制与法制.其中, 体制设

9、计解决的是应急治理主体的问题,包括应急指挥主体、协调 主体、行动主体等.机制设计解决的是应急响应程序的问题,包括 预防与准备机制、监测与预警机制、响应机制、联动机制和保证机 制等.法制设计解决的是应急规那么问题,对应急响应主体之间的权责关系和应急响应程序的合法性进行明确的法律界定.应急预案那么是应急行动方案,对应急响应主体、响应程序和响 应规那么在突发事件发生之前即作出安排与明确,它是应急响应的操 作手册,直接决定了应急响应的行动方案与行动后果.因此,应急 预案、体制、机制与法制四者之间互为依存、相互制约,应急预案 是对体制、机制与法制的文本说明,而应急体制、机制与法制也必 须落实于应急预案之

10、中.预案编制质虽不仅取决于编制技术,更取 决于应急体制、机制与法制的设计.1、体制设计?江苏省公路、水路突发公共事件总体应急预案?规定：交通 厅成立应急指挥中央,为II级公路、水路交通突发事件的应急指挥 主体；成立应急办公室,设在厅办公室,为应急协调主体；突发事 件发生时,成立现场指挥部,下设现场处置组、综合协调组、新闻 信息组和蔼后工作组,为应急行动主体.II级公路突发公共事件, 作为II级公路、水路交通突发事件的一个类别,其应急指挥主体仍 为交通厅应急指挥中央,应急协调主体仍为厅应急办.它们的主要 责任分另U是启动预案、应急指挥和牵头成立现场指挥部、综合协调 不仅公路交通突发事件如此,内河

11、、运输保证、船闸、港口、运输 保证、建设工程重大质虽平安事故、群体性事件等其他交通突发事 件的应急指挥主体、协调主体和行动主体也应分别是交通厅应急指 挥中央、厅应急办、现场指挥部及其各工作组.这也保证了专项预 案与总体预案在体制上的衔接性.专项预案与总体预案的要求有所不同.本预案作为n级公路交 通突发公共事件的专项应急预案,主要强调公路治理部门作为专项 治理机构的责任.从体制上看,公路部门既不是应急指挥主体,也 不是应急协调主体,而是应急行动主体之一现场处置组的主要 组成局部.为有效参与现场处置,公路部门内部作如下体制设计：(1) 成立应急工作组.由公路局局长任组长, 副局长任副组长,各相关科

12、室为成员. 主要责任为在突发事件发生后,迅速赶赴现场,指导、协调受损公路加固、抢修、保通；指挥公路路网交通调度, 协调相关部门,做好事发现场的交通疏导；协调应急装备和人力、 物力的调集；及时将有关情况向市交通局应急指挥中央报告；结合 工作实际,根据现场指挥部的指令,及时指导调整处置方案和方案.(2) 成立应急值班室.设在路网调度办公室,主要责任为实行 24小时接警值班制度.对于所接到的报警信息,在进行记录和核实 后,按规定报告程序和时限向省厅公路局和市交通局汇报.报告内容主要包括：时间、地点、信息来源、事件性质、危害 程度、影响范围、事件简要经过与开展趋势、已经采取的举措、需 有关部门和单位施

13、救和处理的有关事宜、报告单位、签发人、报告 时间等.2、机制设计(1)预防与应急准备机制预防与应急准备机制应该立足于平常行政,将那些在日常工作 中长期实行、行之有效的制度纳人其中,其核心就是进行危险源的 调查和评估,并及时采取相应举措.对于公路交通而言,这种危险 源的调查与评估实质是一种脆弱性评估,即对那些容易发生问题的 危桥险段和薄弱环节进行检查与整改.江苏省交通厅公路局有工程 建设、路桥养护、路政治理、费用征稽四项根本职能,在职能行使 过程中,对应的是日常平安巡查、养护预防、施工现场治理和收费 站区治理等四项根本制度.本预案中详细规定了这四项举措在执彳丁 中可能发现的各种特定风险和每一种特

14、定风险所应做的相应的应急 准备.以养护预防为例,具体规定如下：养护部门定期开展路况调 查工作,重点做好桥梁、涵洞、急弯、陡坡、高填方、沿山、沿河 等重要部位根底数据的建档工作,及时、全面掌握公路根本状况； 认真落实桥梁工程师制度, 增强日常养护巡查, 切实做好巡查记录, 有方案地开展隐患排查,重点做好四、五类桥梁的巡查,强化预防 性、周期性养护,及时采取防范性举措消除隐患；当公路路网可能 遭受暴雨、大雪、大雾、冰冻或路桥发生坍塌时,会同路政部门按 照标准设置警示标志,及时开展对路段险情相关资料的搜集与风险 评估工作,增强与有关部门沟通和联系,建立抢险救灾的协调保证 机制,催促养护单位做好材料和

15、机械等抢险物资储藏.(2)监测与预警制度对于公路治理部门而言,监测预警制度的核心就是随时掌握所 辖公路路网的运行情况,这一任务主要由应急值班室完成.应急值 班室应设立统一、便于记忆的值班 ,并向社会公众公开,对于 接受的各种报警信息,应及时向省厅应急指挥中央报告.需要特别 指出的是,来自于气象、水利、地质等部门的预警信息尤为重要, 由于在导致公路路网中断的诸多因素中,自然灾害往往占据多数.因此,监测的信息来源既可以来源于报警信息,也可以来源于其他 部门发布的预警信息.预警制度的具体内容包括：一是预警级别制度；二是预警警报 的发布权制度；三是预警发布后应采取的举措.交通部制定了公路 交通突发事件

16、的分级标准,同时根据本预案的适用范围一一路网畅 通保证,具体以路网及其附属设施的损坏程度和恢复通行所需要的 时间作为分级标准：特别严重损坏和48小时以上为“特别重大 I级；严重损坏和24小时以上、48小时以内为“重大 H级；较 大程度损坏和12小时以上、24小时以内为“较大用级；损坏 和12小时以内为“一般 W级.根据规定,各级人民政府才有发 布警报的权力,因此,对于江苏境内的各种突发事件,只有江苏省 人民政府才有发布II级预警的权力.发布预警的根本目的是对相应 的应急举措进行授权,尤其是I级、II级警报,通常意味着要采取转移、疏散等强制举措,这通常超出了平常行政权力许可范围.这 种授权并不能

17、通过应急预案等行政指导文件来完成,而是依据?突 发事件应对法?,从法律层面进行授权.在实践中,具体的运行机制 为气象、水利、地质等部门预警信息经由省人民政府发布,如果可 能导致公路路网中断 24小时以上、48小时以内的公路交通突发事 件,江苏省交通厅可提请省人民政府发布公路交通突发事件n级预 警,并采取相应举措.3响应机制本预案的适应范围是II级以上公路交通突发公共事件.只有当 公路路网中断24小时以上,本预案才启动.这是分级响应的第一种 工作机制,这也意味着当江苏省境内发生 I级公路交通突发事件时, 本预案也要启动.这与我国四级响应机制(国家、省、市、县)的 原理一致,当I级突发公共事件发生

18、时,不但国家要启动预案,省、 市、县均要启动预案.我国应急响应机制的总体方针是“统一领导、综合协调、分类 治理、分级负责、属地治理.其中,“属地治理强调的就是事发 地政府的应急责任,“分级负责强调的是当突发事件的应急响应超 出了事发地政府的应急水平,由上一级政府负责.因此,更符合现 实情况的分级响应应该是基于政府应急水平.对于交通部门而言, 当公路交通突发事件发生时,不管级别大小,事发地公路治理部门 与交通治理部门都要进行应急处置,当突发事件超越了市一级公路 部门和交通部门的应急水平后,本预案启动.这其中,有一种典型 情况,当公路交通突发事件跨越两个以上市级行政区域时,需要省 交通厅、公路局进

19、行协调时,可视为超出市一级公路部门和交通部 门的应急水平,本预案也要启动.这是应急响应的第二种工作机制, 更符合实际情况.当发生其他突发公共事件,按上级应急指挥中央指令,需要启 动本预案的,本预案也可启动.这是第三种工作机制.这一机制保 证了本预案与其他相关预案的联动关系. ？(4)保证机制就公路交通突发公共事件而言,相关的保证主要包括经费保证、人员保证、装备保证和通讯保证.在经费方面,省厅公路局每年都 会安排应急工作专项经费,当财力难以支撑时,可向上级部门请求 援助.在人员方面,由职能部门负责人、专业技术人员和各公路管 理站、收费站相关人员组成路网调度、运行值班、抢修维护和事故 救援等专业应

20、急队伍；建立公路交通技术专家数据库,完善专家参 与决策和咨询机制；通过日常技能和治理培训以及模拟演练等手段, 提升应急人员的风险意识、业务素质、技术水平、熟练程度和应急 处置水平.在通讯方面,充分利用省交通厅和各市公路处的应急指 挥平台,应急工作机构的主要人员的 、 号在单位内部公 布并保持24小时畅通.3、法制保证对于公路治理部门而言,目前关于应急治理的法规有两类：一是单项法规或条例,如?平安生产法?、?公路法?、?江苏省高速公路条例?、?江苏省公路条例?中都有与公路交通突发事件应急治理 相关的规定；二是一般应急法规,如?突发事件应对法?.这里有一个优先次序的问题,通常而言,单项法优先,只有

21、在单项法规定的举措缺乏以应对危害时, 才能使用一般法规定的应急举措.?平安生产法?、?公路法?、?江苏省高速公路条例?、?江苏省公路条例?的 规定优先于?突发事件应对法?.例如,2004年第二次修正的?公路法?第四十七条规定：因抢 险、防汛需要修筑堤坝、压缩或者拓宽河床的,应当事先报经省、 自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同水行政主管部门批准, 并采取有效的保护有关的公路、公路桥梁、公路隧道、公路渡口安 全的举措.2004年修订的?江苏省公路条例?第二十八条规定：发 生自然灾害公路受损时,公路治理机构、乡镇人民政府或者公路经 营企业应当立即组织抢修；因严重自然灾害致使公路交通中断难以 及时

22、修复时,沿线地方人民政府应当及时组织力虽进行抢修,并给 予抗灾资金支持,及时修复被损坏的公路；对特大型公路桥梁,应 当采取举措,及时做好雨、雾、雪等恶劣天气和突发事故情况下的 养护治理工作,保持清障、救援等设备齐全完好.这些规定比?突 发事件应对法?更详细地规定了应对公路交通突发公共事件应急权 力的行使条件.单项法中没有涉及的应急权责或与?突发事件应对法?相冲突的条款,那么应根据高阶位法优先于低阶位法的原那么,?突发事件应对法?优先.三本预案文本描述要点应急预案最终是用于应急治理实践,因此预案文本表述要尽虽 符合现实.应急方案的表述是否符合现实主要取决于两个因素：一 是对突发事件的认知程度；二

23、是治理者的应对行为.因而,可从以 下两个方面着手：1、对突发事件发生时的场景想象要尽虽接近真实公路交通突发公共事件的场景想像主要来源于经验总结.预案 编制小组模拟了三种需要省级交通部门、公路部门进行应急响应的 典型场景：1路、桥及附属设施损毁或无法正常运行,通常由暴 雨、大雪、大雾、冰冻等恶劣天气造成,路网中断较为严重；2施工现场平安事故, 通常由工程或养护施工造成,造成10人以上人员伤亡；3收费站区车辆严重堵塞,通常由过往车辆发生故障、 停电或收费系统发生故障,路网中断较为严重.2、对应急行为的说明要尽虽明确除了只写目前能够做到的以外,关于应急行为的表述还应有完 整的句式结构,谁来做、做什么

24、、怎么做务必表述清楚准确,这一 要求自始至终贯穿于预案的编制过程. ？二、预案编制的难点及思考一预案编制难点1、高速公路应急治理的体制与机制中国高速公路治理体制极其复杂,从治理体制的范围来看,高 速公路治理体制涉及建设治理体制、行业治理体制、运营治理体制 和交通治理体制,其中后三者都与突发事件应急治理体制密切相关.从运营体制上看,经过屡次改革,目前江苏境内的高速公路均 设立了相应的路公司负责运营治理,它们隶属于江苏省交通控股集 团,而后者在行政上隶属于江苏省国资委,它与江苏省交 通厅为同一行政等级序列,高于江苏省交通厅公路局.从行业治理体制来看,江苏采用“行业归口型公路行业治理 体制,江苏省交

25、通厅公路局既是一般公路的行政治理机构,乂是高 速公路的行业治理机构,但由于行政隶属关系不集中,行政治理难 以落到实处.从交通治理体制来看,江苏省交通厅下设江苏省高速公路路政 总队,设在厅公路局,与厅公路局一套班子、两块牌子、合署办公, 负责全省高速公路路政治理和监督工作,实行“统一派驻、垂直管 理,总队向各高速公路派驻支队,共8个高速公路路政支队、 29个高速公路路政大队,统一行使路政执法治理责任.江苏交通控股及其下届的江苏高速公路工程养护公司负责高速公路的养 护职能.2004年12月7日江苏省人大修订的?江苏省高速公路条例? 明确规定：“高速公路经营治理单位应当根据国家和省交通部门规定 的技

26、术标准和操作规程增强高速公路养护,并安排相应的养护资金,对高速公路实行预防性、周期性养护,保证高速公路经常处于良好 的技术状况.?江苏省高速公路条例?还规定：“公安部门负责高速公路的交通平安、交通秩序治理、交通事故处理和治安治理工作.公安部门设立的高速公路交通巡逻警察机构负责具体治理工作.这样,江苏省高速公路至少有交通厅、公安厅、交通控股三 个治理主体,这种多头共管的格局使得高速公路出现了多个应急责 任主体.今年年初的全国大面积低温雨雪冰冻灾害,江苏高速公路由于 多头治理,导致封闭多日,严重影响了交通,而普通国省干线公路 一家治理,却始终畅通,很能说明问题.2007年1月16日修订的?江苏省高

27、速公路条例?规定： “高速 公路交通巡逻警察机构、交通路政机构、高速公路经营治理单位应 当根据各自责任,制定雨、雪、雾、冰冻等恶劣天气、突发事件等 影响道路通行时的处置预案,共同保证高速公路平安畅通.但如何 共同保证？缺乏相应的权责约束和明确的联动机制.预案编制有一 条根本的原那么,那就是“只写能够做到的,作为部门预案,本预案 无法对交通部门管辖权之外的应急责任做出规定,而高速公路交通 巡逻警察机构和高速公路经营治理单位也无法在各自的预案中对管 辖权之外的应急责任作出规定.2、应急装备保证机制在政企分开的大背景下,自2002年以来,江苏省全面推行了以“管养别离、事企分开为目标,以“资产置换、人

28、员置换为主 要内容的公路改革,将养护、工程、效劳等生产经营性单位,全部 从公路治理机构中剥离出来,以资产为纽带组建新的企业,把从事 建设养护的生产人员全局部流到企业中去.因此,自那以后省交通 厅和公路局并不直接储藏应对公路交通突发事件所需的各种机械设 备,省公路局下辖的各市公路处机械设备储藏情况也各不相同,少 H市公路处有自己的工程、养护设备和养护队伍,其他大局部市公 路处的工程、养护设备与人员经过改革后已经别离,成为独立核算 企业,公路治理部门如果需要使用这些机械设备与人员,只能采用 租赁方式,难以保证应急治理的需要.此外,在这种情况下,公路 治理部门对应急装备的总体数虽、型号、分布都缺乏了解,难以对 资源进行优化配置.然而,每一个市公路处储藏一定数虽的应急装 备不但容易造成重复建设和浪费,也不符合公路行业改制的趋势.对此,省公路局有建立区域应急装备中央的规划,但这只适合写进 应急规划,而不能适合写在应急预案之中.？二相关思考1、地方部门专项预案不宜简化为部门预案地方部门专项预案简化为部门预案之后,只能在本部门责任范 围内就应急责任进行