财政资金绩效审计与评价

1、财政资金绩效审计与评价河南省审计厅课题组【摘要】财政资金绩效审计的范围不仅包括各项具体的管理行为,而且也包括政府部门的组织和管理系统的全部财政经济活动。财政资金绩效审计是预算执行审计的深入和发展,是以财政财务收支审计为基础,对财政资金使用效益作出评价并提出改进建议,更有效地发挥审计职能作用。本文从财政资金绩效审计的概念、特点、内容、方法及应注意问题均做出初步研究。【关键词】绩效审计履行职能评价近几年,财政部相继出台了一系列重大的改革举措。如:税制改革、部门预算细化、国库集中支付、政府采购、会计委派制等,推动了财政预算管理理念的转变,突出了对财政资金投入成本和效益的管理,因此,如何开展对财政资金

2、绩效的审计,也是当前我们面对的一个新课题。一、财政资金绩效审计概念财政资金的绩效审计是在财政预算单位的财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上,审查政府部门履行其职责时财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度,并进行分析、评价和提出审计建议的专项审计行为。财政资金绩效审计是以财政资金为对象的一种绩效审计,绩效审计是和财务审计不同的审计类型,它是近二十年来才得到发展并日益受到关注的。第九届最高审计机关国际组织会计利马宣言审计规则指南“总则”中称:除了其重要性和意义都不容置疑的财务审计之外,还有另外一种类型的审计,即对政府当局的绩效、效果、经济性和效率进行审计。这种审计的范围不仅包括各

3、个具体的管理活动,而且也包括政府当局的组织和管理系统的全部活动。第十二届最高审计机关国际组织会计关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明中对绩效审计的定义作了如下描述:“除了合规性审计,还有另外一种类型的审计,它涉及到公营部门的经济性、效率性和效果性的评价,这就是绩效审计。”从以上定义,我们可以看出,绩效审计和财务审计在审计目的、对象和作用上都有很大不同,由于绩效审计不仅仅局限于政府部门的财务收支状况,而且对其组织和其它系统管理活动的效益作出评价并提出改进建议,因而绩效审计发挥的作用更大。二、政府部门预算执行情况绩效审计政府部门的预算绩效审计特点:首先,门类较多且政策性强,既有国家机关、行

4、政机关、司法机关,又有党派和人民团体等,既有生产性事业单位又有为生产建设服务的非生产事业单位、赋有管理职能的事业单位和社会福利及各种基金管理单位。其次,不仅对已发生的财政、财务活动实施监督,而且还要对正在进行的和将要发生的财政、财务活动进行监督。涵盖了“同级审”和“上审下”的内容,是财政“同级审”和“上审下”的深入和细化。三是审计的内容广泛,涵盖了被审计单位的全部财政、财务收支及相关的经济活动。最后,是以政府部门年度财务财政决算报表审签为基础,从真实性、合法性审计延伸到绩效审计。审计目的是为政府和“人大”的财政预算和决算的审批提供决策依据,提高财政资金最大使用效益。(一以政府部门年度财政财务决

5、算报表审签为基础政府部门年度财政财务决算报告的审签,为审计评价其预算科学合理性和对其进行绩效审计提供真实的参考依据。各级政府部门预算执行决算报告高度概括本部门财政、财务收支及其相关经济活动,反映了部门预算执行情况及报告,以决算报告为主线进行审签,对部门预算执行审计起到提纲携领防止重大问题漏审的作用,严格地讲它是政府部门预算执行审计规范化、制度化,审计报告图表化的重大改革举措。决算报告审签制度给审计机关和审计人员赋予了重任,增大了审计责任和审计风险。对执行决算报告审签时审计重点在政府部门预算执行的合规合法性上。实施决算报告审签制度的步骤:审计重点首先是会计报表相关账证的真实性,报表编制的正确性,

6、然后进一步审查预算执行的合规合法性,接着再对决算报告反映的财政预算资金的使用6效益指标完成情况进行审计鉴证,即是对决算报表反映的预算资金效益进行审计评价。对决算报表的真实性和决算报表内预算资金效益性审计人员必须明确表态,签署意见,划清政府部门的会计责任和审计机关的审计责任关系。(二政府部门收入来源合法性及收入结构审计与评价对财政收入合规性审计要采用银行账户审计方法,对政府部门的一般账户和财政专户检查,对银行的对账单和财政部门的银行存款日记账调整未达账项后,看其余额有无出入,如有出入则会计资料的真实性值得怀疑。如果两者相等,则进一步沿着银行存款账户发生额检查反映,其发生额的原始凭证,根据凭证上记

7、录的事项对照有关规定文件,判断其收入是否合规。收入的不合规主要表现在:不合理的收费,把预算内资金转入预算外资金,应纳入预算内的收入未全额纳入预算内收入,预算外收入发生拖欠、截留、坐支、挪用等情况,违反会计原则等。收入结构的审计是建立在对财政收入合规性、真实性基础之上的审计活动,目的是审查财政收入的各种渠道占总财政收入的比重的合理性。以财政部门提供的会计资料为基础计算反映其结构的各个指标,这些指标有:各种经济成分的财政收入所占的比重,各个政府部门财政收入所占的比重,预算内、外资金所占财政总收入的比重,财政拨款和事业性经费及其他收入所占的比重;财政收入的收缴率,经费自给率,经费节约率,收入增长率等

8、指标。将这些指标同计划标准、历史标准或横向标准相比较,评价其收入的质量和效率。(三政府部门经费支出两条线即定编人员(或财政供给人员工资福利支出与履行职能经费支出的审计与评价行政部门的行政管理经费支出是政府机构在履行其职能暨完成各项任务等相关活动中要发生各项支出,这些支出可分为经常性经费支出和专项经费支出。经常性支出按支出对象分为人员经费(定编人员工资福利经费、履行职能经费(办公经费;人员经费是指用于个人方面的支出,履行职能经费指用于单位公务活动方面的开支。由于后一种是按费用支出的习性作出的,宜于考查经费支出的绩效,所以我们在绩效审计时宜按人员经费和履行职能经费支出两条线审计。对人员的工资、福利

9、费的审计主要审计其工资发放的内部控制制度是否健全,是否按财政资金专户发放,人员编制状态是否按预算编制定员,有无超编人员,要从单位人员编制表查起,核查人员编制是否与本单位的业务工作量相适应。其次,审查人员的结构情况,人员是否按德才兼备的原则录用和安排;人员的专业技术职能的评比是否与其学术水平相适应;干部任免和考核是否符合有关人事、组织制度的规定。对行政经费支出科目进行审计,审查有无挪用履行职能经费或其他经费发放工资、福利的。对履行职能经费支出,一是要审查其支出的完整性、真实性和合规性,从审查履行职能经费支出源头查起,重点审查经费支出有无以拨作支,虚列支出;有无超过预算的经费支出,超支的原因是什么

10、,是否存在铺张浪费的情况,超支的资金来源是否恰当;有无利用科目调整,将经常性公务经费超支从部门调出,挤列到事业经费或其他科目列支等;有无转移资金,挪用行政管理费搞基本建设或挪作他用的问题。二是审查其效率和效果,将实际经费支出与上年数和预算数相比,看经费支出的增长情况和超支情况。将经费支出与实际业务量指标相除得到实际的单位业务的花费,并进行纵向比较和横向比较。审查个人平均办公经费水平和其他一些专用指标,如公、检法部门常用立案率、破案率等指标。评价绩效的另一个方法是对经费收入支出的结构进行分析,以便判断其投入和使用是否合理、节约和有效。如在经费收支数额中,预算内、外收支各占多少;在部门经费中人员经

11、费和公用经费的比率各占多少;在公用经费中,公务费、业务费、修缮费等支出占多少比重;其中邮电费、会议费、差旅费、汽车费各占多少,结构是否合理等。这些内容,均可通过有关的数字计算、分析而得到。通过这些指标的横向和纵向的比较,评价效率和效果,及时发现问题找出原因提出改进措施,挖掘潜力,提高政府部门经费的使用效益。(四突出重点,选择群众反映强烈、政府重点关注、投资金额大的热点难点问题进行专项资金绩效审计实行积极财政政策必然要增加公共领域的投入。投资主体多元化、投资项目多样化都要求审计机关选择对社会效益有长远或重大影响的重点项目或群众反映强烈的热点项目进行绩效审计。从人大委员的提案、政协委员的提案、群众

12、反映强烈、媒体追踪曝光以及各级领导关注的热点难点问题入手,抓住问题的关键环节和薄弱环节提出我们的审计思路。实施审计应抓着影响效益的关键所在,沿着真7实、合法、效益的层次步步深入,鉴证重大错报漏报,查处重大违法违规,预警重大经济隐患。审计后要紧紧扣着公共资金运用效果、积极培植税源、提高管理水平、充分发挥财政资金最大的使用效益等,提出审计意见。三、建设资金绩效审计建设性资金是国家财政专项用于基本建设项目和其他生产建设项目的资金。对建设性资金进行绩效审计,可以及时发现建设资金的低效率投放问题,提出改进的建议和措施,提高建设性资金的使用效率。建设性资金绩效审计贯彻在投资项目从立项到验收整个过程当中,重

13、点进行事前审计和在建工程的控制过程。(一建设资金来源及资金结构审计资金来源审计。建设资金主要来源于财政性投资项、银行贷款、外资和其他投资。对建设资金的来源审计,重点审查财政资金的结构是否合理,资金规模是否合理,同时结合成本效益分析法对建设性项目的资金结构作出评价。首先,审计建设资金预算规模,按投资项目分别把项目投资预算总额和“基本建设支出决算统计表”中或“其他生产建设性支出决算统计表”的总投资合计数相对照,看其有无支出总预算超过项目预算总额,或建设项目预算存在资金缺口的情况,再把上述两表中的各明细科目和相应的批准预算或融资合同相对照,以证明其真实性。其次,审计建设性资金的结构合理性。建设性资金

14、来源有财政、国债、银行贷款、利用外资和其他融资方式。一般来说,财政性拨款是股权性资本,没有定期偿还利息和本金的外在约束,理论上讲,在财政资金无限制的条件下,应当优先考虑财政拨款。但实际情况是财政资源有限,况且,财政资金也有机会成本。为了合理地配置有限的财政资源,应当把财政资金运用到收益率更高的建设项目中去,所以财政性资金的使用也要考虑其成本,我们可以把同期银行贷款利率作为其融资成本,除了财政资金投资以外,就是争取银行贷款、利用外资或股权融资。银行贷款是建设性项目的一个重要资金来源,一般相对于股权融资来说具有成本低、受资方影响小等优点,但风险较大。国际金融组织如IMF和世行贷款和外国政府提供的贷

15、款多带有开发与扶植性质,一般比较优惠,而且期限比较长,要尽量争取。其次是商业银行贷款和债券融资,商业银行的贷款条件、债券发行的条件都比较苛刻,可以计算其成本,通过成本和收益率相比较确定融资规模。引进外资,吸收投资资金或成立股份有限公司发行股票也可以起到积极地改善建设资金结构的作用,同时又能减轻财政压力,使投资主体多元化。总之,对建设资金的结构审计,既要考虑到财政的承受能力,又要注意财政资金在基本建设项目中的基础性地位;既要权衡公平又要注意效率,同时还需平衡成本和风险。在资金偿还上,要优先偿还世行等国际组织提供的优惠贷款,以维护国家和政府的形象和维持一种长久的合作关系。其次偿还国债和其他债权人的

16、本金和利息,最后再考虑股东的利益。审计方法,主要采用结构比例法,计算分析法等,重点考察和评价权益系数和资金成本。发现资金结构不合理导致的成本过高或财务风险过大,及时提出改进融资渠道的具体措施,使风险维持在其它同类建设项目的水平上。(二建设资金形象进度计划实现率审计对财政资源和建设资金来源审计完成后,接下来就是对财政资金的拨付实现率进行审计。审计时要注意在建设资金拨付过程中可能会出现相应的资金不到位,或结构性资金空位的现象,即虽然总体上计划实现率是好的,但局部出现了不平衡,有的明细项目资金缺位,有的资金有盈余。可能是暂时性的局部失衡也可能是局部出现根本问题,如果只考虑总体资金计划实现程度,问题得

17、不到解决,可能会导致最后的严重后果。所以审计方法上应对总体和明细的资金实现率全面考虑,及早发现问题并提请项目管理部门注意调查原因。审计时应把“基本建设支出决算表”或其他生产建设性支出决算表中的“本年实际投资”和“累计完成投资”项下的明细项与计划数相比较,并评价其实现率。(三建设项目竣工后结余资金审计建设项目竣工后结余资金审计主要审计建设资金的实际拨付数和建设项目实际占用资金数及其差额是否与该项目的现金、银行账相符,是否做到账账相符和账实相等,有无出现现金管理混乱。审计方法是对该项目实施以来的有关收入、支出的原始凭证进行抽样检查,检查其真实性、完整性和合规性;把收入、支出的明细账和总账相核实,根

18、据建设资金的收入、支出差额计算建设资金的结余情况,并和其银行账户相核对。(四建设项目竣工验收及工程造价审计评价建设项目竣工验收和工程造价审计评价包括对建设项目质量完成的审查和评价,对建设项目达到8设计能力状况的审查和工程造价是否合理的审查评价。11建设项目质量完成情况审计在绩效审计中,不仅要将投入与产出的数量进行比较,而且还要将投入与产出的质量相比较,因此在工程竣工后要对项目的质量完成情况进行审计。首先要检查项目建设中质量管理制度和质量内部控制制度的健全有效程度,按照质量管理的理论, ISO9000质量管理和认证体系以及内部控制的基本要求,来对照、评价被审项目建设的质量控制和管理的强弱,判断项

19、目的质量风险的高低。其次,检查项目的质量等级。项目工程质量等级审查是以单位工程为对象,按国家标准划“优良”、“合格”两个等级,测算优良品率和合格品率指标,评价项目工程质量高低及其变动情况。最后,检查项目的工程质量事故。为了全面评价项目质量对项目绩效的影响,还应对工程质量事故造成的经济损失进行评价。21达到设计能力状况的审查建设项目投产后,不仅要迅速形成生产能力,而且应尽快达到设计要求,从而取得经济效益和社会效益。对达到设计能力状况的审查,包括达到设计能力的时间和达到设计能力的水平审查两个方面。对达到设计能力时间的审查是通过将实际达到设计生产能力的时间,与设计文件所规定的时间进行比较评价。一般来

20、说,提前达到生产能力能够提高建设项目的效益,延缓达到设计生产能力,则不利于项目效益的提高,应当检查延缓的原因及由此带来的经济损失。对达到设计能力水平的审查是通过对建设项目投产后的实际产量、成本、质量进行核实,并与项目设计文件中规定的指标进行比较,评价能力达到的程度。对未达到设计生产能力要求的,应查找原因,督促有关的项目当事人尽快采取措施,使其达到设计要求的生产能力。31对工程造价的审计和评价,包括对工程造价的成本节约情况、工程的性能价格比是否合理进行审计和评价。在考察成本节约情况时一定要结合前面的对工程质量和设计生产能力的审查,评价的标准应当是与投资活动发生当时取得等量同类生产能力或使用价值的

21、平均水平相当。(五建设项目可行性研究实现率审计评价建设项目的可行性研究是项目管理人员站在历史的特定背景下对项目的可行性进行的论证。然而,建设项目的建设期一般比较长,等到项目竣工决算时,很多外部条件都发生了巨大变化,可能会影响可行性研究的结论,所以有必要对建设项目的可行性研究的实现率进行审计评价。这一阶段的绩效审计应以可行性研究报告为核心,按当前的环境条件对投资项目的必要性和项目方案的可行性进行审核和评价。11投资项目的必要性审查。由于投资项目的建设期都比较长,等到建设投产时国家的产业政策在这一期间可能已发生了调整,会对建设项目的经济效益产生实质性的影响。因而应重点审查影响其可行性的基础性宏观经

22、济因素。供销市场预测的审查。供销预测是可行性研究的基础性环节,对销售市场的预测进行审计主要审计影响市场供给和需求的基础因素,现行市场条件对产品价格的影响等。审计人员应当利用抽样、抽查、市场调查等方面获取有关市场的一手资料,并预测市场状况和产品的收入和利润状况,将它与项目可行性研究分析的结果对照,确定实现率。如果实现率较低应当查找原因,并根据本量利分析方法计算各个因素对效益的弹性,寻找最有效提高效益的途径。21对财务预测的审查。项目投产运行过程中发生的各项费用、成本、税金、收入也是可行性研究报告中分析的重点,这部分预测结果形成投资项目的未来现金流量,审查时应注意:(1成本费用、税金和收入的预算审

23、查,应当以投资项目形成的现实生产能力为基础,预测的未来销售量、产量都不应超过现有项目规模的界线。(2注意原项目运行的年限预计是否合理,可以参照固定资产的使用年限或项目产品的寿命年限加以评价。(3由于项目运行的年限一般比较长,运行风险较高,应注意各种不确定因素对成本费用、税金和收入的影响。31对建设项目的经济效益和社会效益的实现率审计和评价。对建设项目的绩效审计最终是为了反映和评价其经济效益和社会效益,建设项目竣工投产后要对其经济效益和社会效益的可实现率进行审计和评价,以便发现问题解决问题,使建设项目回到具有良好的经济效益和社会效益的轨道上来。反映经济效益的指标有净现值、现值指数、内含报酬率、投

24、资回收期,审计时应重新审视建设项目现金的可实现程度及其对上述指标的影响。对社会效益的评价一般采用定性方法,包括对贯彻国家经济政策9的影响、对地方经济建设的影响、对地方社会进步和生态环境改善的影响、对缩小城乡差别和贫富差距的影响、对提高科学技术水平的影响。对建设项目的经济效益和社会效益,重新评估并对照最初的可行性研究内容做出综合的、全面的评估并提出改进建议。四、本级政府本年度财政资金历史对比(纵向对比,同级邻省财政资金对比(横向对比审计评价对绩效的审计评价其实质就是把要审计评价的对象和某一个标准相比较进而得出财政资金使用的经济性、效率性和效果程度方面的评价。根据财政资金审计不同的目的可以选择不同

25、的标准,得出不同的审计结论。在前面的论述中,我们主要是把财政资金的各项指标同计划(预算标准相比较,评价财政资金执行预算完成情况。但预算完成情况并不能全面地反映财政资金使用效益方面的提高和发展趋势,也不能反映本级政府本年度的财政资金管理水平与其他省份的差距。只有对财政资金的运用情况及历史状况和其他省级的财政资金进行纵向和横向的全面综合对比分析,才能更客观、系统、动态地反映本级政府财政资金的管理效益和水平,才会更有针对性地提出改进建议和举措。对比历史情况可以了解财政资金的发展基础和发展态势。进行纵向的对比需要挖掘历史资料,可资利用的历史资料包括以往各年的会计报告、各种财政资金的运用经济指标、审计工作底稿、各年的预算、财务决算报告等。审计的内容应当包括对财政资金的收入来源、结构和规模的审计,建设性资金的使用效益、人员编制状况、行政事业经费开支等各项活动的规模和结构等。审计的指标类型也很丰富,不但要有绝对指标,而且要有相对指标,要有增长率指标、结构性指标等。分析评价时,重点分析这些指标的历史发展趋势、增减的幅度,增减变化的原因,有无实质上的效益提高,分析财政收入的规模变化时要结合宏观经济因素如国民经济的整体增长速度,财政税制体制改革、产品结构的优化升级、通货膨胀等。分