第三篇 土地利用管理

1、第五章 土地利用管理第一节 土地利用与土地利用管理第二节 农用地保护第三节 建设用地管理第四节 实施土地利用管理的主要手段一、土地利用概念与原则二、土地利用管理的概念和内容三、土地利用管理的依据四、土地利用与生态环境保护一、土地利用概念与原则v概念：土地利用是指人类通过一定的活动，土地利用是指人类通过一定的活动，利用土地的性能来满足自身需要的过程。利用土地的性能来满足自身需要的过程。可以是生产性活动，也可以是非生产性活动。v土地利用是土地的利用方式、利用程度和利用效果的总和。它包括的主要内容是：确定土地的用途；在国民经济各部门间和各行业间合理分配土地资源；采取各种措施开发、整治、经营、保护土地

2、资源，提高土地利用效果。土地利用的影响因素v 主要指气候、地形地貌、土壤、水文、地质条件等，它们制约着人们对土地的利用。v 主要指社会制度、政策、城市化与工业化、土地所处的位置、交通条件、成本、效益、土地利用状况等。v 人们的知识水平、科技水平自然因素社会经济因素人的文化素质土地利用的原则生态平衡原则最大经济效果原则节 约 原 则二、土地利用管理的概念和内容土地利用管理是指国家按照规定的目标和土地系统运行的自然、经济规律，对土地的开发、利用、整治和保护所进行的计划、组织、控制等工作的总称。土地开发，指通过对土地投入活劳动和物化劳动，一方面将难以利用的土地改变为可利用的土地；另一方面是对已利用的

3、土地进行再开发，以提高土地利用的集约化程度。土地整治，是指通过生物、工程措施，克服土地原有的某些缺陷，改善土地的质量，以提高其利用潜力。土地保护，是指为防止土地乱占滥用和防治土地退化、破坏、污染而采取的各种保护措施，以使土地能够永续利用。土地利用管理的任务土地利用管理的任务就是要对土地的利用水平和用途转变设置一定的约束条件，将土地资源在不同用途间的分配（转换）控制在可持续发展的幅度之内，保证土地资源安全。土地利用管理的主要内容v农用地特别是耕地的开发、利用（供给）、保护；v建设用地开发、利用（供给）、保护；v未利用土地开发、利用（供给）、保护；v保护、协调土地生态环境三、土地利用管理的依据v土

4、地利用管理的法律依据n土地管理法n环境保护法n城市规划法v土地利用管理的理论依据n土地报酬原理 区位理论n马克思地租地价理论 生态经济学原理土地管理法v十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。v国家实行土地用途管制制度。v国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。v国家实行占用耕地补偿制度。 v国家实行基本农田保护制度。v非农建设必须节约利用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。土地利用的理论依据v 土地报酬原理 v 马克思地租地价理论 v 区位理论v 生态经济学原理土地报酬原理v土地报酬递增递减规律，是指在技术不变、其它要素不变的前提下，在一定面积的土地

5、上不断追加某种要素的投人，所带来的报酬的增量（边际报酬）也不断增加，但是当追加的要素的数量超过一定界限以后，报酬的增加则就会出现下降。v意义：揭示土地的质量状况；确定土地集约利用的合理界限；确定土地规模利用的合理界限；马克思地租地价理论v地租是直接生产者在生产中创造的剩余生产直接生产者在生产中创造的剩余生产物被土地所有者占有的部分。物被土地所有者占有的部分。v地租是土地所有权在经济上的实现形式，并且以土地的所有权与使用权相分离为条件。v地租可分为n级差地租n绝对地租n垄断地租级差地租v资本主义级差地租是经营较优土地的农业资本家所获得的并最终归土地所有者占有的超额利润，其来源是产品个别生产价格与

6、社会生产价格的差额。v产生的原因：土地面积有限和土地的经营垄断v产生的条件：优越的自然条件n不同土地的肥力和土地位置的差异形成的超额利润转化为级差地租n对同一土地连续追加投资造成生产率差异形成的超额利润转化为级差地租绝对地租v绝对地租，是指由于土地所有权的垄断，任何一块土地，即使最劣等地，也绝对必须支付的地租。v产生的条件：农业资本有机构成低于社会平均资本有机构成，是农业中能够形成超额利润（绝对地租实体）的条件v产生的原因：土地私有权的垄断垄断地租v垄断地租是特殊形式的地租。v垄断地租指因垄断了某些自然条件特殊的土地，其产品的垄断价格可带来超额利润，这些超额利润因土地所有权的存在而转化成垄断地

7、租。v这种垄断地租不仅存在于农业用地中，在一些城市用地中也同样存在。地价理论v土地价格的本质内涵是土地收益现值的总和v土地价格是资本化了的地租。v土地价格是三个部分的资本化：（1）真正的地租，即绝对地租和级差地租；（2）土地投资的折旧；（3）土地投资的利息。土地价格的形成特点v土地价格不是土地价值的货币表现，一般不依生产成本定价v土地价格由土地的供给与需求决定，而土地需求影响更大v土地价格呈总体上升趋势v土地价格具有强烈的地域性v城市土地价格的形成时间较长区位理论对土地管理的理论指导v确定土地资源在各用途、各部门之间的分配v优化土地利用结构v制定合理用地的政策和规划v确定土地的质量等级v确定不

8、同位置地段的差额税率生态经济学原理v生态系统分自然生态系统和人工生态系统。农田则属于半人工生态系统，它是受人类活动强烈干预的自然生态系统。v自然生态系统是在基本上没有人类干预的情况下，由其自身的不断发展和演替实现的。v运用生态经济学原理管理土地，可促进土地系统能流和物流的有效流动，既有利于生态的良性循环，又可取得良好的经济效益。四、土地利用与生态环境保护v土地利用是引起生态环境变化的最重要的因子，人类通过土地利用变化引起土地覆盖变化，从而对生态环境产生影响。v从宏观层面上看，生态型用地减少、生态限制型用地增加，使生态环境面临的压力加大v从微观层面上看，工业化三废排放增加、城市生活污水的排放加大

9、、农药化肥的施用对土壤环境和水环境产生不利影响，交通、水利等基础设施的建设对景观有切割作用。v生态型用地是指在合理利用条件下能够直接或间接改良区域生态环境、改善区域人地关系的用地类型，包括林地、园地、牧草地、水面及未利用地的一部分。v生态型用地的利用方式和强度对人类生产生活环境的影响较大，利用合理可促进人地复合生态系统的良性循环，利用不当则会逐渐产生愈来愈严重的生态灾难。v建设用地属于生态限制型用地。v要协调生态环境，就是要保证合理的土地覆盖，保证一定的生态型用地。土地利用中保护生态环境的重点v保证农用地中园地、林地、养殖水面等的合理比重v谨慎开发未利用土地n必须依据土地利用总体规划进行n必须

10、在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下进行n适宜开发成农用地的，应当优先开发成农用地v保护和改善城镇生态环境，防止污染和其他公害未利用地开发利用的涵义v未利用地开发利用是指人类通过采取工程措施、生物措施和技术措施等，使各种未利用土地资源，如荒山、荒水、荒滩、荒地等，投入经营与利用。v通过未利用土地开发活动，可以有效地扩大土地利用范围，使原来不适宜于某种用途的土地变为适宜于该种用途的土地，同时，通过开发还可以有效地改善土地利用条件，提高土地利用效率。未利用地开发利用管理未利用土地开发利用的特点v存在土地利用的障碍因素v未利用地开发必然带来生态环境的变化v需要投入较多的资金和劳力v

11、土地开发具有经营性的特点未利用土地开发管理v待开发土地资源的调查评价v未利用土地开发的可行性研究v未利用土地利用规划v未利用土地的项目管理v土地开发者合法权益的保护第二节 农用地保护一、各类农用地利用的特点二、农用地保护的重点耕地利用的特点对自然条件要求严格对自然条件要求严格利用周期较短利用周期较短具有永续利用性能具有永续利用性能集约利用程度较高集约利用程度较高我国耕地资源现状v耕地数量不断减少，基本农田受到威胁v土壤退化严重，水土流失、沙化和盐碱化现象加剧v非农业建设用地挤占耕地v退耕还林、退田海湖等措施一定程度上导致了耕地减少v耕地闲置、荒芜现象发生，土地污染加剧林 地 利 用v利用周期较

12、长v森林是一种可再生资源v对自然条件要求不严，利用方式较粗放v多为综合性利用v因地制宜地扩大森林覆盖面积v加强对森林采伐的管理措施v加强森林保护特点管理措施养殖水面利用v利用的综合性v利用的不稳定性v对水面开展综合考察v统一规划、合理布局、综合利用v加强水面保护和统一管理特点管理措施二、农用地保护的重点耕地利用管理v保持耕地总量相对稳定v保持基本农田数量不减少v提高耕地利用集约度，改善耕地质量v大力开展土地整理v建立耕地预警系统耕地总量动态平衡 v耕地总量是指耕地面积总数和耕地质量水平的统一体。v保持耕地总量平衡，就是要确保省、自治区、直辖市行政区域内耕地总量不减少。v耕地总量减少的，必须要在

13、规定期限内，开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地。如果因土地后备资源匮乏，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，经国务院批准后可进行易地开垦。国家实行占用耕地补偿制度v非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。v省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。v县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于

14、新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。基本农田保护制度v基本农田，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。v基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。v经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；v有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；v蔬菜生产基地；v农业科研、教学试验田； 下列耕地应当划入基本农田保护区v省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的80以上。v基本农田保护区经依法划定后

15、，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。 提高耕地质量的措施v兴建和维护排灌工程设施v改良土壤，提高土壤肥力v防治土地沙化、盐碱化、水土流失和污染v禁止闲置、荒芜、破坏耕地土 地 整 理土地整理的主要内容（1）调整农地结构，归并零散地块；（2）平整土地，改良土壤；（3）道路、沟渠、林网等综合建设；（4）归并农村居民点、村办与乡镇办企业等；（5）复垦废弃土地；（6）划定地界，确定权属；（7）改善环境，维护生态平衡。土地整理的基本方针 v坚持耕地占补平衡 v坚持集

16、约挖潜，突出土地整理和复垦 v坚持数量、质量和生态并重 v坚持土地整理与基本农田建设相结合 建设用地利用的特点位置的特别重要性位置的特别重要性利用的非生态性利用的非生态性建设用地的稳定性建设用地的稳定性高度集约性高度集约性建设用地的扩张性建设用地的扩张性建设用地利用管理方针v控制建设用地的规模v大力提高建设用地集约利用程度v逐步缩减农村建设用地规模提高建设用地规模集约利用程度的措施v确定城镇合理用地规模和布局，严格控制城镇盲目扩张v充分挖掘建设用地内部潜力n鼓励旧城改造n进行土地置换，提高土地利用效益n实施有利于建设用地内部挖潜的政策建设用地有序与无序扩展的辨识v建设占用土地是否符合当地社会经

17、济发展规划v建设占用土地是否符合小城镇规划v建设占用土地是否符合土地利用总体规划和小城镇建设规划v建设占用土地是否符合年度土地利用计划No建设占用土地符合社会经济发展规划符合小城镇规划YesYesYesYes指导小城镇用地无序扩张符合土地利用总体规划符合小城镇建设规划No符合年度土地利用计划经济持续发展城镇产业聚集耕地保护土地集约利用城镇环境改善城镇定位合理NoNo小城镇用地有序扩张v建设用地扩展是指土地被城镇、住宅、商店、厂房、学校、医院、道路等建筑物、构筑物不断占用的现象。v建设用地利用管理的重点n一方面在于控制城镇建设用地的扩张步伐，引导其有序扩张；n另一方面要实现农村建设用地的逐步缩减

18、，最终实现建设用地总量的有序扩张。第四节 实施土地利用管理的主要手段一、土地利用总体规划二、土地用途管制三、土地利用动态监测四、土地调控一、土地利用总体规划v土地利用总体规划的作用v土地利用总体规划的体系v土地利用总体规划的审批与实施v土地总体规划的指标体系 v土地利用年度计划土地利用总体规划的作用v为充分、合理利用每一寸土地提供科学依据v协调人地关系，协调各部门用地矛盾，保证国家“一要吃饭、二要建设、三要保护环境”的土地利用基本方针的贯彻落实v加强土地利用管理的手段v有效地促进社会经济发展土地利用总体规划的体系v全国性土地利用总体规划v省（区）级土地利用总体规划v地（市）级土地利用总体规划v

19、县（市）级土地利用总体规划v乡（镇）级土地利用总体规划战略性、政策性规划政策性规划政策性规划管理型规划实施型规划v下级土地利用总体规划应当依据上一级土地下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。利用总体规划编制。v地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。v省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不确保本行政区域内耕地总量不减少减少。 土地利用总体规划的指标体系直接控制指标间接控制指标新增建设

20、用地量耕地保有量基本农田保有量人均城镇建设用地人均农村建设用地影响耕地保有量的指标示意耕地减少量耕地补充量建设占用耕地量农业结构调整或生态退耕量灾毁耕地量土地开发补充量土地复垦补充量土地整理补充量影响耕地保有量的指标土地利用总体规划的编制原则v严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；v提高土地利用率；v统筹安排各类、各区域用地；v保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；v占用耕地与开发复垦耕地相平衡。 土地利用总体规划的审批v土地利用总体规划实行分级审批。v省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。v省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土

21、地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。v上述规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。土地利用总体规划实施计划v土地利用总体规划一经批准，必须严格执行v土地利用总体规划的实施计划可分为中期计划和年度计划，它根据国民经济发展情况和投资数而来统筹安排相应的用地结构、占地规模和实施项目。v土地利用中期计划一般与国民经济发展五年计划相对应，期限为5年。v土地利用中期计划通过土地利用年度计划逐步落实。土地利用年度计划v土地利用年度计划是根据国民经济和社会发展计划、国家产业

22、政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制的。v它是以一年为期，是对中期土地利用计划进行必要的调整和补充。v土地利用年度计划必须与中期土地利用计划相互衔接，才能保证土地利用年度计划的连续性。土地利用年度计划的类型v按分级管理原则，可分为国家土地利用计划和地方土地利用计划。v按调节控制程度，可分为n指令性计划 用地计划的非农业建设和农业建设用地占用耕地的面积n指导性计划 土地利用计划的非农业建设占用非耕地面积和土地复垦开发面积土地利用年度计划的内容v新增建设用地指标，包括农用地转用指标和未利用占用指标，其中重点是耕地转为建设用地计划指标，包括由国务院批准专用和省级人民政府批准转用

23、两部分。v耕地保有量指标，指计划年末耕地实有数量。v土地开发整理增加耕地指标，包括开发增加耕地和整理（复垦）增加耕地两部分。国家为了保证土地资源的合理利用，通过编制土地利用规划、依法划定土地用途分区，确定土地使用限制条件，实行用途变更许可的一项强制性管理制度。土地用途管理制度我国土地用途管理的根本目的在于盘活存量建设用地，控制建设对耕地资源的浪费性占用，确保耕地总量动态平衡目标的实现。土地用途管制的涵义v所谓土地用途管制，是对土地使用和用途变更的管理和限制，通常属于国家行为，带有一定的强制性。v中华人民共和国土地管理法明确规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途

24、，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”土地管理法v农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；v建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；v未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。 v使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。 v土地用途管制的最终目的就是通过土地用途变更的管理和限制，实现土地的合理利用和持续利用。v土地用途管制的重点就是严格控制农用地转为建设用地，尤其是要对农地中质量

25、最好的耕地进行特殊保护。v对农用地的用途管制就是要守住耕地红线不动摇，平衡好发展与保护的关系，对农用地尤其是耕地数量进行有效控制，确保土地持续利用和社会经济的可持续发展。土地用途管制的内容 内内 容容途途 径径目目 标标土地利用方向管制划分土地用途区、确定土地使用条件、土地登记、土地检察等按规划确定的用途利用土地 土地用途转用管制按程序申请、报批；建立土地利用规划许可制、建筑许可制、农用地转用许可制等满足土地利用结构调整及社会经济发展、市场需求等 土地利用程度管制进行土地整理、土地复垦和土地开发 提高土地集约利用率 土地利用效益管制对土地的社会、经济、生态效益进行分析、评估与管制土地利用综合效

26、益最优化土地用途管制的实施管理v满足土地用途分区规划成为土地用途管制的关键，为实施土地用途分区规划的规划许可制度是土地用途管理的有效途径。农用地管制非农用地管制未利用地管制农用地的用途管制农用地管制限制转移管制限制转移管制许可转移管制许可转移管制 限制转移管制是指依据土地利用总体规划，划定一定数量的农用地主要是耕地作为特殊保护的区域严格加以管制。例如，基本农田保护区。 许可转移管制就是根据规划的布局，在一定的条件限制下，允许一部分农地进行规定用途的转用。v农用地内部转移管制v农用地向非农用地的转移管制v耕地后备资源的开发转移管制农用地内部地类变更要注意v一是要控制基本农田保护区内的耕地转为其他

27、农用地地类。v二是要严禁陡坡地开荒。v三是限制和禁止围湖造田v四是严禁滥垦草场非农用地的用途管制v非农用地用途管制的重点是非农建设用地的用途管制，主要包括增量非农业建设用地的用途管制和存量非农业建设用地的用途管制。v增量非农业建设用地的用途管制与农用地许可转移管制密不可分。v存量土地的用途管制是指存量建设用地土地利用结构调整和土地利用方式置换的管制，实际上就是盘活存量建设用地。建设用地用途管制的基本规定v按土地利用总体规划规定的建设用地用途合理使用土地；v下级土地利用规划确定的建设用地总量不得超过上级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上级土地利用总体规划确定的控制指标；v城市建设用地规模应符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地、