公共管理模式嬗变——基于社会契约论的演化研究(1)

1、公共管理模式嬗变基于社会契约论的演化研究(1)    【论文关键词】管理行政模式；服务行政模式；社会契约论；公民参与 【论文摘要】社会契约论是解释剖析公共管理模式嬗变的重要视角。从君权神授到主权在民，社会契约论颠覆了统治行政模式的合法性信仰，推动了统治行政模式到管理行政模式的嬗变。面对管理行政模式工具理性的困境，新社会契约论以公民参与为内核重构公共管理的价值理性，促成服务行政模式对管理行政模式的超越。     公共管理模式指的是以政府为核心的公共组织建构与运行的一系列假设、理论和分析框架。它从公共权力的不同来源和运

2、行模式，阐释了政府与公民关系的历史流变。在自有国家以来的人类社会发展历史上，公共管理领域已渐次历经从统治行政模式到管理行政模式再到服务行政模式的擅变，见证了公民“从身份到契约”的社会进步，亦展现了政府从注重工具理性到强调价值理性的精神跋涉。在公民的尊严、价值和权利逐步凸显的过程当中，公共管理模式擅变与社会契约的建构历史性地契合在一起。以社会契约论解读公共管理模式的嫂变，可以透过社会现实发展的复杂表象，深刻理解其模式转换的深层原因和模式建构的价值目标。       一、从统治到管理:社会契约论的视角    

3、   前工业社会的统治行政模式是人类历史上的第一种公共管理模式，但它以统治者为中心，以实现统治阶级利益最大化为宗旨，其权力运行模式是专制、等级特权与奴役，强调臣民的效忠与服从。国家对社会的公共管理实际是统治者私人管理的延伸，政府被异化为统治者的私人性物品。由于财产私人占有的差别转化为政治国家中的等级特权，国家权力为经济上占统治地位的少数人所控制，社会公众只是统治者的工具。这实质上是一种不平等的统治，是一种“轻视人，蔑视人，使人不成其为人”的管理模式。       工业社会中的商品经济发展促进了人的解放，人

4、作为独立自主的个体存在逐渐得到确认。源于理性交易伦理的契约大量增加，并在资本主义社会空前的巨大变革中成为一种主导日常生活的普遍社会伦理。正是在这个意义上，社会契约论以对资本主义理性精神的完美契合而成为构建和重塑新型政府与公民关系的主要理论资源。     近代以来，西方的主流政治思想家都信奉社会契约论。他们从自然状态出发形成对政治权力合法性的反向论证，其逻辑推演的路径和假设是:国家产生前的自然状态是一种缺乏公共权威的状态，处于这种状态之下的人类有着天赋的自然权利，每个人都是自身利益的捍卫者与裁判者，但人性的自私和利己造成了人与人之间的相互斗争。由于自然状态

5、所具有的极度不稳定性、危险性(霍布斯)、不便性(洛克、卢梭)，人类为了保护自己的生命和权利，经过理性的思考，彼此之间签定社会契约、让渡部分自然权利给公共权威，最终进人国家状态。    如果情况是这样的话，那么感受“混乱”只是反映了一种未被反映的假设，即：转型过程中的政治框架条件应当是静态的和均质的-这种假设与那种对市场竞争的广为传播的批评是完全可以比拟的，市场竞争的批评者同样用“无序”、“混乱”或“投机”这些词汇。这样就提出一个问题：政府竞争是否也一样具有创造秩序的内生潜力？如果说我们毋庸否认，竞争本身可以表现出多种多样运作失灵的形式，那么我们就会由此进

6、行这样一种考虑：如果我们基于政府竞争分析范式作出一些规范分析，那么我们可以在何等程度上作出一些规范性政策建议54？这一步骤恰恰类似于经济学家将有关秩序政策和竞争政策的考虑引入市场竞争理论的过程。    在处理转型问题时，这意味着，转型国家的经济政策也许不再是直接制订有关转型的方案（比如全国的私有化计划），而是确立有关政府竞争的博弈规则，这些规则允许各级政府自己制订具体的方案（参考：Kerber 1998）。地方主管部门也许可以加入一种区位竞争，比如通过在某些确定的、全国性的公司法规定框架内选择私有化形式；对于联邦内的企业来说，企业然后应该能够自由选择合适

7、的区位，由此选择某种确定的私有化方案和企业治理结构。这里政府当然应该拟定博弈规则，出台相关规定，防止那些所谓的 “皮包公司”钻各个地区不同政策的空子。从这个角度来看，比如对现在在中国与俄罗斯存在的加入各辖区所需付出的“会员费”的分析看法，就与传统分析中的看法不一样，而且要好得多(也就是认为那是通过收取特别的“进入费”来设置进入障碍)。    这些建议经常会受到诸多的质疑。这些质疑一般归因于许多人的一种特别形式的“涅磐”（nirvana）思维方式，他们省去了作为经济制度和结构多样化来源的空间维度，或者假设存在一个位于特定地域内的几乎完美整合的国家。这一假设

8、对于俄罗斯尤其极不切合实际。但是，这就是说，我们必须找到规范性分析框架，而且这一框架不应以这一假设为出发点。我们显然正面对这一重要的理论挑战55：产品与劳务市场上的秩序政策与竞争政策的运行前提是，应该划清市场与国家的界线，国家尽最大可能作为“不偏不倚的第三方”确定竞争规则；在建立政府竞争的秩序时，恰恰是不能作出这样一个假设：政府竞争的参与者要自己逐步达成有关这样一个竞争秩序的一致意见，然后要自己负责维护和遵循该竞争秩序，而正是这一点反映了联邦制政治思想的真正意义，只要它能够被理解为规范政府竞争的法治手段。    尽管建立关于政府竞争的规范理论非常困难，但

9、是以下考虑仍然给我们未来的实证分析指明了方向：未来研究的注意力应该更多地放在分析那些决定政府竞争秩序之出现的长期因素上面。在本文中我们已经在这一方向上作出了一些提示，比如政治文化是如何影响中央层面行为主体的行为的，或者它是如何影响国内再分配冲突中的战略地位的。但问题的关键始终应当是，一个建立独立和强大的司法制度的关键时刻能够到来。    如果情况是这样的话，那么感受“混乱”只是反映了一种未被反映的假设，即：转型过程中的政治框架条件应当是静态的和均质的-这种假设与那种对市场竞争的广为传播的批评是完全可以比拟的，市场竞争的批评者同样用“无序”、“混乱”或“投

10、机”这些词汇。这样就提出一个问题：政府竞争是否也一样具有创造秩序的内生潜力？如果说我们毋庸否认，竞争本身可以表现出多种多样运作失灵的形式，那么我们就会由此进行这样一种考虑：如果我们基于政府竞争分析范式作出一些规范分析，那么我们可以在何等程度上作出一些规范性政策建议54？这一步骤恰恰类似于经济学家将有关秩序政策和竞争政策的考虑引入市场竞争理论的过程。    在处理转型问题时，这意味着，转型国家的经济政策也许不再是直接制订有关转型的方案（比如全国的私有化计划），而是确立有关政府竞争的博弈规则，这些规则允许各级政府自己制订具体的方案（参考：Kerber 199

11、8）。地方主管部门也许可以加入一种区位竞争，比如通过在某些确定的、全国性的公司法规定框架内选择私有化形式；对于联邦内的企业来说，企业然后应该能够自由选择合适的区位，由此选择某种确定的私有化方案和企业治理结构。这里政府当然应该拟定博弈规则，出台相关规定，防止那些所谓的 “皮包公司”钻各个地区不同政策的空子。从这个角度来看，比如对现在在中国与俄罗斯存在的加入各辖区所需付出的“会员费”的分析看法，就与传统分析中的看法不一样，而且要好得多(也就是认为那是通过收取特别的“进入费”来设置进入障碍)。    这些建议经常会受到诸多的质疑。这些质疑一般归因于许多人的一种

12、特别形式的“涅磐”（nirvana）思维方式，他们省去了作为经济制度和结构多样化来源的空间维度，或者假设存在一个位于特定地域内的几乎完美整合的国家。这一假设对于俄罗斯尤其极不切合实际。但是，这就是说，我们必须找到规范性分析框架，而且这一框架不应以这一假设为出发点。我们显然正面对这一重要的理论挑战55：产品与劳务市场上的秩序政策与竞争政策的运行前提是，应该划清市场与国家的界线，国家尽最大可能作为“不偏不倚的第三方”确定竞争规则；在建立政府竞争的秩序时，恰恰是不能作出这样一个假设：政府竞争的参与者要自己逐步达成有关这样一个竞争秩序的一致意见，然后要自己负责维护和遵循该竞争秩序，而正是这一点反映了联

13、邦制政治思想的真正意义，只要它能够被理解为规范政府竞争的法治手段。    尽管建立关于政府竞争的规范理论非常困难，但是以下考虑仍然给我们未来的实证分析指明了方向：未来研究的注意力应该更多地放在分析那些决定政府竞争秩序之出现的长期因素上面。在本文中我们已经在这一方向上作出了一些提示，比如政治文化是如何影响中央层面行为主体的行为的，或者它是如何影响国内再分配冲突中的战略地位的。但问题的关键始终应当是，一个建立独立和强大的司法制度的关键时刻能够到来。    如果情况是这样的话，那么感受“混乱”只是反映了一种未被反映的假设

14、，即：转型过程中的政治框架条件应当是静态的和均质的-这种假设与那种对市场竞争的广为传播的批评是完全可以比拟的，市场竞争的批评者同样用“无序”、“混乱”或“投机”这些词汇。这样就提出一个问题：政府竞争是否也一样具有创造秩序的内生潜力？如果说我们毋庸否认，竞争本身可以表现出多种多样运作失灵的形式，那么我们就会由此进行这样一种考虑：如果我们基于政府竞争分析范式作出一些规范分析，那么我们可以在何等程度上作出一些规范性政策建议54？这一步骤恰恰类似于经济学家将有关秩序政策和竞争政策的考虑引入市场竞争理论的过程。    在处理转型问题时，这意味着，转型国家的经济政策

15、也许不再是直接制订有关转型的方案（比如全国的私有化计划），而是确立有关政府竞争的博弈规则，这些规则允许各级政府自己制订具体的方案（参考：Kerber 1998）。地方主管部门也许可以加入一种区位竞争，比如通过在某些确定的、全国性的公司法规定框架内选择私有化形式；对于联邦内的企业来说，企业然后应该能够自由选择合适的区位，由此选择某种确定的私有化方案和企业治理结构。这里政府当然应该拟定博弈规则，出台相关规定，防止那些所谓的 “皮包公司”钻各个地区不同政策的空子。从这个角度来看，比如对现在在中国与俄罗斯存在的加入各辖区所需付出的“会员费”的分析看法，就与传统分析中的看法不一样，而且要好得多(也就是认

16、为那是通过收取特别的“进入费”来设置进入障碍)。    这些建议经常会受到诸多的质疑。这些质疑一般归因于许多人的一种特别形式的“涅磐”（nirvana）思维方式，他们省去了作为经济制度和结构多样化来源的空间维度，或者假设存在一个位于特定地域内的几乎完美整合的国家。这一假设对于俄罗斯尤其极不切合实际。但是，这就是说，我们必须找到规范性分析框架，而且这一框架不应以这一假设为出发点。我们显然正面对这一重要的理论挑战55：产品与劳务市场上的秩序政策与竞争政策的运行前提是，应该划清市场与国家的界线，国家尽最大可能作为“不偏不倚的第三方”确定竞争规则；在建立政府竞争

17、的秩序时，恰恰是不能作出这样一个假设：政府竞争的参与者要自己逐步达成有关这样一个竞争秩序的一致意见，然后要自己负责维护和遵循该竞争秩序，而正是这一点反映了联邦制政治思想的真正意义，只要它能够被理解为规范政府竞争的法治手段。    尽管建立关于政府竞争的规范理论非常困难，但是以下考虑仍然给我们未来的实证分析指明了方向：未来研究的注意力应该更多地放在分析那些决定政府竞争秩序之出现的长期因素上面。在本文中我们已经在这一方向上作出了一些提示，比如政治文化是如何影响中央层面行为主体的行为的，或者它是如何影响国内再分配冲突中的战略地位的。但问题的关键始终应当是，一个

18、建立独立和强大的司法制度的关键时刻能够到来。    如果情况是这样的话，那么感受“混乱”只是反映了一种未被反映的假设，即：转型过程中的政治框架条件应当是静态的和均质的-这种假设与那种对市场竞争的广为传播的批评是完全可以比拟的，市场竞争的批评者同样用“无序”、“混乱”或“投机”这些词汇。这样就提出一个问题：政府竞争是否也一样具有创造秩序的内生潜力？如果说我们毋庸否认，竞争本身可以表现出多种多样运作失灵的形式，那么我们就会由此进行这样一种考虑：如果我们基于政府竞争分析范式作出一些规范分析，那么我们可以在何等程度上作出一些规范性政策建议54？这一步骤恰恰类似于

19、经济学家将有关秩序政策和竞争政策的考虑引入市场竞争理论的过程。    在处理转型问题时，这意味着，转型国家的经济政策也许不再是直接制订有关转型的方案（比如全国的私有化计划），而是确立有关政府竞争的博弈规则，这些规则允许各级政府自己制订具体的方案（参考：Kerber 1998）。地方主管部门也许可以加入一种区位竞争，比如通过在某些确定的、全国性的公司法规定框架内选择私有化形式；对于联邦内的企业来说，企业然后应该能够自由选择合适的区位，由此选择某种确定的私有化方案和企业治理结构。这里政府当然应该拟定博弈规则，出台相关规定，防止那些所谓的 “皮包公司”钻各个地

20、区不同政策的空子。从这个角度来看，比如对现在在中国与俄罗斯存在的加入各辖区所需付出的“会员费”的分析看法，就与传统分析中的看法不一样，而且要好得多(也就是认为那是通过收取特别的“进入费”来设置进入障碍)。    这些建议经常会受到诸多的质疑。这些质疑一般归因于许多人的一种特别形式的“涅磐”（nirvana）思维方式，他们省去了作为经济制度和结构多样化来源的空间维度，或者假设存在一个位于特定地域内的几乎完美整合的国家。这一假设对于俄罗斯尤其极不切合实际。但是，这就是说，我们必须找到规范性分析框架，而且这一框架不应以这一假设为出发点。我们显然正面对这一重要的

21、理论挑战55：产品与劳务市场上的秩序政策与竞争政策的运行前提是，应该划清市场与国家的界线，国家尽最大可能作为“不偏不倚的第三方”确定竞争规则；在建立政府竞争的秩序时，恰恰是不能作出这样一个假设：政府竞争的参与者要自己逐步达成有关这样一个竞争秩序的一致意见，然后要自己负责维护和遵循该竞争秩序，而正是这一点反映了联邦制政治思想的真正意义，只要它能够被理解为规范政府竞争的法治手段。    尽管建立关于政府竞争的规范理论非常困难，但是以下考虑仍然给我们未来的实证分析指明了方向：未来研究的注意力应该更多地放在分析那些决定政府竞争秩序之出现的长期因素上面。在本文中我

22、们已经在这一方向上作出了一些提示，比如政治文化是如何影响中央层面行为主体的行为的，或者它是如何影响国内再分配冲突中的战略地位的。但问题的关键始终应当是，一个建立独立和强大的司法制度的关键时刻能够到来。    如果情况是这样的话，那么感受“混乱”只是反映了一种未被反映的假设，即：转型过程中的政治框架条件应当是静态的和均质的-这种假设与那种对市场竞争的广为传播的批评是完全可以比拟的，市场竞争的批评者同样用“无序”、“混乱”或“投机”这些词汇。这样就提出一个问题：政府竞争是否也一样具有创造秩序的内生潜力？如果说我们毋庸否认，竞争本身可以表现出多种多样运作失灵的

23、形式，那么我们就会由此进行这样一种考虑：如果我们基于政府竞争分析范式作出一些规范分析，那么我们可以在何等程度上作出一些规范性政策建议54？这一步骤恰恰类似于经济学家将有关秩序政策和竞争政策的考虑引入市场竞争理论的过程。    在处理转型问题时，这意味着，转型国家的经济政策也许不再是直接制订有关转型的方案（比如全国的私有化计划），而是确立有关政府竞争的博弈规则，这些规则允许各级政府自己制订具体的方案（参考：Kerber 1998）。地方主管部门也许可以加入一种区位竞争，比如通过在某些确定的、全国性的公司法规定框架内选择私有化形式；对于联邦内的企业来说，企业然后应该能够自由选择合