我国地下空间开发利用行政管理问题研究

1、第5卷 增刊2 地下空间与工程学报V o.l5 2009年12月 Chinese Journal o fU nderground Space and Eng i neering D ec.2009我国地下空间开发利用行政管理问题研究*徐 伟1,汪 霄1,陆伟东2(1.南京工业大学 管理科学与工程学院,南京 210009;2.南京工业大学 土木工程学院,南京 210009摘 要:本文从地下空间的特点入手,研究地下空间行政管理中的相关问题,并提出改善意见。文章首先从历史发展角度、法律法规角度、行业管理角度发掘出地下空间管理问题的根源,然后将行政管理问题按照传统行业遗留问题、法律法规问题、专业管理问

2、题角度进行分类分析,最后从专业管理角度和综合管理角度提出建议。关键词:地下空间;行政管理;管理体制中图分类号:TU984.11+3 文献标识码:A 文章编号:1673-0836(2009增2-1446-06Study on Ad m i nistrati on for Expl orati on and U tilization ofC ity Underground Space in Chi naXU W e i1,WANG X iao1,L U W ei dong2(1.M anage m ent Science and E ngineer i ng Institute,N anj i n

3、g Universit y of T ec hno logy,N anj i ng210009,China;2.College of C i vil Eng i neering,N anjing University of T echno l ogy,N anjing210009,ChinaAbstract:T his artic l e began w it h the analysis on the charac teristi cs o f unde rground space,and st udied the re le v ant issues o f ad m inistra ti

4、 on,t hen t he i m prove m ent is suggested.F irst of al,l fro m the v i ew po i n ts o f t he h istor ica l deve l op m en,t l aw s and regu l a ti ons,as we ll as v i ew po i nt o f the m anage m ent of t he i ndustry,t h i s article su mm ed up the prob le m s i n the managem ent of underground s

5、pace,t hen c l assifi ed the ad m inistrati on issues from t he v i ew po i n t o f proble m o f traditi onal i ndustries,laws and regu lati ons as we ll as pro fessiona lm anage m en t.F i nall y,fro m the v ie w s o f professi onal managem ent and i n teg ra ted m anagem ent,th i s arti c le m ade

6、 so m e reco mm endati ons.K eyword s:unde rground space;ad m i n i strati on;m anage m en t syste m1 引言步入21世纪,我国城市化进程发展加速,同时为了解决土地矛盾、缓解交通压力、改善居住环境,人们开始把注意力集中到地下空间资源。近几年来,北京、上海、广州、深圳、西安、南京等地都加大了地下空间的开发力度,地铁、地下商街、地下市政等工程都在大规模的建设运行中,并且部分城市都已经颇具规模。但是,随着地下空间资源的开发利用,有很多问题逐渐显现出来,相关法律法规的不完善、建设标准的空白、开发利用中管理

7、上的低效等问题都影响到了地下空间资源的进一步利用。如何看待、分析并解决这些弊端,正是摆在我们面前的首要问题。本文就是从研究地下空间的特点为基点,以此来进一步分析目前地下空间开发利用中行政管理中的相关问题,并提出改善意见。*收稿日期:2009 09 30(修改稿作者简介:徐 伟(1982-,男,江苏常州人,硕士研究生,主要从事工程建设管理、房地产等领域的科研工作。E ma i:l robert m arch基金项目:国家 十一五科技支撑计划:城市地下空间建设政策与标准体系研究(2006BA J27B01。2 我国城市地下空间开发利用的现状和特点我国地下空间开发利用布局可以这样来描述:由结建民防工

8、程构成的 点多而无序,由地下交通工程构成的 线单一少变,缺少节点与连通区域来形成功能强大、用途多元的高效 网1。如何形成这样的特点,可以从如下几个角度来分析: 2.1 历史发展角度我国城市地下空间资源的利用发展历史,是围绕着人民防空工程来展开的,总体来说可以分为三个历史阶段。第一阶段!五十年代末到八十年代中期。该阶段是大规模的人民防空建设时期,但人民防空工程功能单一、开发深度不足2。第二阶段!八十年代末到九十年代末。国内开始着重将已有的人民防空工程进行改造,地下空间开发利用开始向民用化发展,但是,由于开发利用管理仍然是以人民防空部门为基础,仍然是以民防和仓储为主要功能。第三阶段!九十年代末至今

9、。地下空间已能作为一个完整独立的概念从过去的人民防空范畴中独立出来,并且反过来包容人民防空的内容。综合地下空间的开发利用过程,可见我国的地下空间发展是以地下人民防空工程为基础的,无论是从开发设计形式上还是从管理制度上,都有着人民防空工程的印记,特点如下:从地下空间工程成分比例来讲,民防工程是地下空间工程的主体部分,其中城市商业建筑结建民防和地下静态交通结建民防占了很大部分,而这些地下结建工程在大部分城市就构成了地下空间开发利用的主体框架。从地下空间工程的布局来讲,民防建筑的分布影响了地下空间工程的布局结构。民防工程的主体是防空地下室,而防空地下室的建设依赖于城市建设,这就决定了民防工程存在着布

10、局分散、相对独立、机动性差,同时也形成了我国地下空间布局以点为主,缺少连接,没有形成综合网络的特点2。从地下空间工程的产品属性来讲,我国地下空间工程是公共产品和私人产品的混合产品,并具备连续过渡性。地下空间发展初期所建造的民防工程是典型的公共产品,其中民防指挥部仍然是完整的公共产品,而其他的结建工程,具备了私人产品属性。从地下空间工程的使用权属来讲,我国地下空间工程的使用权属都有部分与民防相关。中华人民共和国人民防空法#中规定: 人民防空工程平时由投资者使用管理,收益归投资者所有,在地下空间工程中,相关民防设施通常由民防部门提供,也就满足了 谁投资、谁使用、谁收益原则,所以,民防对该工程也拥有

11、使用收益权利,这也是 多头管理的原因之一,下面再详细论述。2.2 法律法规和政策角度我国地下空间开发利用的法律法规体系还很不完善。到目前为止,对于地下空间的开发利用,我国尚未制定与实施相关正式法律、行政法规,只有部门规章、单行法和部分地方政策法规。目前颁布的相关文件有:1996年中华人民共和国人民防空法#、1997建设部的部门规章城市地下空间开发利用管理规定#;部分城市制定地方政策法规,如上海市2002上海市民防工程建设和使用管理办法#,2007年城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定#;杭州市2004、05年相继出台的关于积极鼓励盘活存量土地促进土地节约和集约利用的意见(试行#、杭州市

12、土地登记办法#;深圳2008年深圳市城市地下空间使用条例#。我国目前的法律法规现状对地下空间的影响主要有以下几点:(1所有权和使用权分离1。根据土地管理法#规定 城市市区的土地属于国家所有,矿产资源法#规定 地下资源属于国有,明确城市地表以下土地空间为国家所有,而且不因其所依附的土地和建筑的所有权或者使用权的不同而改变。(2已有的土地法规、房地产法规和相关建筑行业法律法规在地下空间利用方面仍存在空白。如产权的归属界定,优先权的设置、相邻关系的处理等。(3由于缺少相应的法律、法规的保障与支持,以致我国的地下空间商业开发利用大部分只限于公共设施地下开发1。因为地表权和地下权的产权界限模糊,地上建筑

13、与其地下空间产权无法划分,以致无法开发私有地上使用权的地下空间,造成商业地下街主要是以道路干道下开发运营,地铁等动态交通也主要是在城市主干道的地下进行建设运营。2.3 行业管理角度14472009年增刊2 徐 伟,等:我国地下空间开发利用行政管理问题研究行业管理就是行业相关行政管理部门按现有的法律规范来履行职责的行政管理体系。我国地下空间开发利用起步较晚,还处于摸索阶段,所以在行业管理方面仍然是参照一般建筑工程的行政管理体系运行。地下空间工程的行政管理又有其自身的要求,比如工程类型分类多而复杂,专业性强,管理工作协调程度高等,而各部门各司其职的管理方式容易导致多头管理和真空管理,很明显不能满足

14、地下空间工程管理的要求,这就客观要求有某个部门要承担领导协调管理职能。目前国内各城市地下空间利用的行政管理领导机构有所不同,这种现象产生的原因主要有两个:各城市由于经济发展状况不同,所以对地下资源的开发利用程度并不相同,开发程度的深浅会影响到各行政主管部门的地位,可能引起领导机构发生变化;%由于地理位置和需求现状的影响,造成各个城市对于地下空间开发的偏重点也不一样,偏重点的不同也同时影响到领导机构的确定。总的来说,目前国内各城市的地下空间工程行政管理体系有如下几种:(1采用一般建筑工程的行政管理体制。由规划部门负责地下空间开发、利用的综合规划管理及一般地下工程的详细规划管理,建设主管部门负责一

15、般地下工程的建设、管理,房地产管理部门负责一般地下工程的登记、发证管理,民防部门负责民防工程的规划、建设、管理以及民防工程的登记、发证管理。(2由建设主管部门作为领导协调部门。按照城市地下空间开发利用管理规定#中的规定,由地方建设主管部门作为领导协调机构,统筹地下空间权的登记、发证、规划、建设和管理。(3由民防管理部门作为领导协调部门。在地下空间开发程度较浅的城市,适当扩充市民防办的管理范围,统筹地下空间权的登记、发证、规划、建设和管理。(4由市规划部门作为领导协调部门。由于规划部门能立足长远,统筹性强,以地下空间规划管理为基础,协调与其他部门的关系。市建委管理地下工程的建设与管理,市民防办管

16、民防工程的规划、建设和管理。3 我国城市地下空间工程的行政管理中所存在的问题3.1 传统建筑管理的遗留问题(1相关管理机构较多,信息沟通存在阻碍,影响管理效率。地下空间开发涉及的主要管理部门有建委、规划、民防、发改委、国土、公安消防、环保卫生、市政、水利防洪、文物保护等行政管理部门,管理部门多,界限模糊,对出现的问题不能及时反应和解决。(2各部门之间职责关系不顺,运转不协调。各行政管理部门各司其职,存在本位主义和相互推诿,遇事只顾局部利益和眼前利益,而缺乏全局和长远眼光,导致管理重叠和管理盲区并存。(3 重建轻管现象。有的是建管不分导致重建轻管,也有的实行所谓 建管合一的体制,而实际运作中则是

17、重视建设职能,轻视管理职能。另外,在建设中政府包办太多,而一些可以交给市场承担的建设、维修任务却由政府去成立专门机构直接承担,致使管理职能只能处于从属地位3。(4地下空间总体规划滞后,存在局限性。国内大部分城市的地下空间开发仍然是无序开发,只从近期需要考虑而忽视了长远全局利益。地下空间开发利用投资大、技术要求高,并且开发后难以改造和消除,缺乏合理综合的规划,必定对后期开发造成严重影响。(5管理信息系统有待改进和完善。地下空间信息数据资源大都只停留在专业管理功能需要层面,缺少综合完整的信息资源,各相关单位和部门地下资源信息数据都各自享有自己的版权,相互之间既不连通也不共享,影响到了管理的质量和效

18、率。3.2 民防部门对其它管理部门的影响首先要说明的是,民防部门对地下空间开发利用上的干涉是立足在民防工程的发展角度考虑的。一方面由于民防工程的数量不能满足战时的需求,所以为了充分利用地下空间的防护潜力,可以将一部分地下空间通过可靠的加固改造措施,在战时转换成民防工程,以弥补民防工程的不足;另一方面,民防工程布局分散,没有形成地下防护空间体系,所以需要通过与地下空间工程的连通来构建网络,以此来完善和增强地下防护能力。虽然出发点是好的,但是对管理活动的干涉必然会导致效率的降低,简单分析如下:1448地下空间与工程学报 第5卷(1对规划部门的影响。民防法#规定 城市的地下交通干线以及其他地下工程的

19、建设,应当兼顾人民防空需要;而且 城市新建民用建筑,按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室,民防部门有权对地下工程的设计规划进行审核。由于缺少相关技术标准的支持,民防部门对规划的不适当干预,会致使规划设计的混乱,以致工程的滞后甚至流产。(2对土地管理部门的影响。随着对地下空间开发地深入,对于地下民防工程的使用权问题也凸现出来。由于现在部分地下民防工程的归属权还不清晰,民防法#的 谁投资,谁使用,谁受益的含糊界定在一定程度上扩展了民防部门的权利,影响到了土地管理部门的地籍管理工作。(3对地方建设主管部门的影响。我国地下空间利用的开展是在民防工程的基础上进行的,无论从建设还是管理,民防管理部门

20、比建设主管部门更具有优势,而且相关法律规定,地下工程必须要兼顾民防需要,一直民防部门和建设主管部门管理界限不清,容易导致管理重叠。3.3 受法律法规和政策影响产生的问题目前,我国对地下空间开发利用管理工作,国家还没有正式的法律法规出台,只有1997年建设部颁布的城市地下空间管理规定#,但是,在实际管理中,既无法可依,也无主管部门,实施方法和开发计划,更无从谈起,使得地下空间的利用处于无序状态,这是管理工作混乱低效的重要原因。(1由于产权和使用权范围无法确定,也就无法对地下工程中民防工程的范围进行界定,造成民防部门与其他行政管理部门的管理职责界限不清,出现管理重叠和管理空白。(2产权和使用权问题

21、还直接影响到规划部门和土地管理部门的工作。地上和地下土地的权属如何区分,地下资源如何分层划分,地下土地使用权如何取得、转让,直接影响到城市地下空间的综合规划和长远发展。(3缺少相关法律法规的保障和支持,也会影响地下市政工程的开发利用,导致资源浪费。如上海张扬路共同沟建成后,由于缺少相关的政策和配套的法规,至今仍无法投入正常使用。(4环境保护法#中缺少对地下空间方面的规定和限制,环保部门的工作难以开展。地下工程的建设运营,对地下和地表环境都会造成影响,如何减少或避免不利影响,需要法律法规和相关技术的支持和保障。3.4 专业管理问题目前在地下空间的开发利用管理上,采用的是传统建筑行业的专业管理方式

22、,特点是各部门条块分割,各司其职,强调自身职责和利益,但是为什么对于普通工程行之有效的管理体制,却在地下空间工程的管理运行中暴露出各种问题,这是值得探究的。(1由于地下建筑工程本身的特点,在地下空间开发利用中,相关建设法律法规不能完全照搬使用,各行政管理部门没有法律作为行政依据,必然会在一定程度上发生管理混乱。(2在地下空间工程中,民防工程的特殊性。民防工程是我国地下空间开发利用的基础,对于地下空间本来就具备相应的管理权。也就是说如果不考虑地上地下的区别,民防部门的管理职能和其他部门行政管理部门的职能是相同的,所以当所有管理部门的职权都集中于地下时,必然发生管理职能的重叠。(3各行政管理部门的

23、职权在有限的地下空间中被 压缩,职能边界模糊,部分职能交叉。地下空间管理主要内容包括规划管理,建设管理,权属管理,运营与维护管理,环境保护、消防及灾害应急管理,而现有的管理职能又分别归属规划与建设管理部门、房屋土地资源管理部门、民防部门、市政管理部门、交通管理部门,甚至税务局、环保局、环卫局、园林局、电力局等部门也参与到地下空间的管理中来,势必引起管理问题。(4传统专业管理在地下空间管理中的弊端被 放大。地下空间最主要的特点就是其有限性和不可再生性,开发利用过程中的一点疏忽就会造成资源的巨大浪费,而且开发利用环环相扣,管理工作相互交叉紧密相连,这就对各管理部门间的相互协作能力有了高要求,而传统

24、的各司其职模式是不适应这种管理要求,弊端就明显暴露出来。4 对于地下空间行政管理改革上的对策和建议4.1 完善法律法规,为地下空间开发利用行政管理工作提供法律依据(1地下空间开发利用的法律法规和政策的完善,要从纵向和横向两方面来考虑。横向上要满足不同类型地下工程的需要,如地下交通工程相关法规、地下商业街相关法规、地下管道共同沟开发14492009年增刊2 徐 伟,等:我国地下空间开发利用行政管理问题研究利用法规等;纵向上应涵盖地下空间工程的整个生命周期,从项目初的使用权的取得、产权的界定,项目建设时的标准应用,项目建成后的管理维护,都应该通过法规和政策进行限制规定。(2通过立法定义地下空间的产

25、权、使用权、空间权等基本属性。产权、使用权、空间权是地下空间的根本属性,是管理工作的依据和根本,只有明确了这些基本属性,管理工作才能有的放矢,各部门的职责权属划分也才有科学的依据。(3完善建筑管理法规。由于地下建筑工程本身的诸多特点,使之不能完全适用地面建筑工程的相关管理办法,因而必须制定适应地下空间开发要求的具体管理办法,即地下空间开发利用建筑工程管理法#。(4完善健全相关法规,如规划法#、土地法#、民防法#等,以建立科学合理的建设管理法规体系。通过建立建设管理法规体系来综合指导和规范各管理部门的职责和行动,从而真正做到有法可依,保证管理的质量和效率。(5建立科学的地下空间开发利用政策支持体

26、系。由于地下空间工程投资大、造价高、成本回收周期长,而且地下空间设施营运成本高于同类项目的营运成本,还多为公益性的服务事业,盈利水平低,为了保持地下空间设施经营基础的安定,对地下空间开发利用要给与相应的政策支持,如融资优惠和低税赋政策等。4.2 对专业管理的意见4.2.1 对规划管理部门的建议(1地下空间规划不单是地下管网规划、民防规划、地铁规划等的简单拼凑,而是地下空间资源的总体规划布局,是整个城市总体规划的一部分,所以不能盲目地追求规模、项目开发,而应有一个全局的、宏观的开发意识。只有对地下空间进行科学、合理的规划,才能使地下空间资源得到合理有序的开发和利用。(2编制城市总体规划时,应当首

27、先考虑民防工程建设规划与城市地下空间开发利用规划的结合。因为民防工程具有 平战结合的特点,要在规划中尽可能满足 社会效益、战备效益、经济效益的统一。开发要有先后,有重点,有层次,保持规划总体布局在空间和时间上的连续性和发展弹性。可以将开发分为优先开发设施、选择开发设施和未来开发设施,在规划区域选择上,要有所侧重应根据城市布局结构,以开发城市中心区的地下空间为主,由里向外辐射开发利用地下空间。(3要积极采用先进的测绘勘察技术,建立三维的城市空间规划图,更有助于地下空间的有效规划和利用。4.2.2 对民防部门的建议(1进一步细化民防工程建设规划,明确民防重点,对于 平战结合部分,在相关法律法规的基

28、础上细化民防工程产权,明确自身的地位,利用自身对地下民防工程的建设和管理经验,积极发挥协调配合作用。(2对于早期民防工程,由于年久失修,缺乏有效的管理和维护,工事质量和等级降低,需要改进内部防护设施,完善配套设备,在发挥其最佳防护效能的基础上,尽可能与其它地下空间工程对接。(3改进通信指挥体系,完善系统性,提高预警和报知系统的自动化程度,可作为地下空间管理的有效工具。(4和各相关管理部门相互协作,努力将民防工程与地下空间的开发结合起来,连接分散的民防工程,不仅可以提高民防工程的平时利用率,又可以提高战时城市的整体防护能力,真正实现民防工程的 社会效益、战备效益、经济效益的有机统一。4.2.3

29、对建设主管部门的建议(1处理好民防工程和其它地下工程的关系,要充分而考虑到民防工程平战结合的特点,在保证民防效用的基础上,促进民防工程和其它地下工程的融合统一,从而提高地下空间工程的整体综合效率,实现社会效益、战备效益、经济效益的统一。(2完善建设技术标准,建立地下空间工程技术标准体系#。由于目前我国地下空间开发利用形式是以地铁建设和民防工程建设为主,交通市政设施为辅,所以现在我国的相关技术标准也只是涉及这几部分,其它方面基本是空白领域,而且产品标准、安全、卫生及环境标准及综合标准都相当缺乏,严重影响了地下空间开发利用的质量和效率,足以可见建立地下空间工程技术标准体系#的重要性和迫切性。4.2

30、.4 对环保和安全部门的建议(1做好地质、水文、矿产的勘察。环保部门要配合规划和建设部门做好环境、矿产资源、水资源、文物古迹的保护和对现有人民防空、国防设施1450地下空间与工程学报 第5卷2009年增刊 2 徐 伟, 等: 我国地下空间开发利用行政管理问题研究 1451 的保护。要采取有效措施防止地下水枯竭、 地面沉 降, 防止地下水污染、 危及地面建筑安全。 ( 2 完善环境保护方 面的技术标准。目前地 下环境方面的技术标准缺乏, 严重影响了环保部门 的管理工作。针对这点, 我们可以参考学习日本、 美国等发达国家的技术标准, 制定出完善的适合我 国国情的环境保护技术标准体系, 从而从技术上保 证环保部门的管理效率。 4 3 综合管理和专业管理的整合 . 综合管理是种领导协调管理体制, 是以专业管 理为基础, 建立综合管理机构, 并通过其领导和协 调来弥补专业管理不足的管理体制。目前国内有 很多管理领域都实行的是综合管理制度, 如环境保 护部门、 水资源流域管理部门、 自然保护区管理部 门等, 而且实践证明, 综合管理制度能有效弥补专 业管理的不足, 对于行业行政管理改革是十分行之 有效的措施。 目前国内有部分专家都提出了地下空间综合 管理的设想, 总的来说可以归结为两种: ( 1 建立综合