对当前土地利用总体规划修编的思考

1、对当前土地利用总体规划修编的思考参加土地利用总体规划修编培训的心得体会 我有幸参加了由中国国土经济学会在大连举办的全国土地利用总体规划纲要解读与规划修编技术实务培训班。本次培训班是在国务院审议并原则通过全国土地利用总体规划纲要（ 2006 2010 年）后，地方土地规划编制单位正在全国土地利用总体规划纲要的指导下，加紧编制地方土地利用总体规划的背景下举办的。此次培训的主讲专家分别为中国地质大学土地科学技术系吴克宁教授和北京师范大学地理学院吴殿廷教授，两位专家就当前土地利用总体规划修编中的热点难点问题为学员们作了深入的讲解，并对学员们关心的问题与学员们进行了交流与探讨。通过本次的培训，对编制新一

2、轮土地利用总体规划有以下几点思考。 一、 参加此次培训的几点心得 （一）对土地利用规划有了新的认识 规划是人们以思考为依据，安排其行为的过程，是人类基于对研究对象变化规律的认识，根据现存条件，对其未来活动有意识、有系统的安排。土地利用规划作为控制土地利用的手段在世界各国以得到广泛应用。土地利用规划的定义很多，总体而言是国家为实现土地资源优化配置和土地可持续利用，保障社会经济的可持续发展，在一定区域、一定时期内对土地利用所作的统筹安排和制定的调控措施。中华人民共和国土地管理法第十七条规定“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需

3、求，组织编制土地利用总体规划”，可见编制土地利用总体规划是各级政府的法定义务。 人多地少，人均耕地面积不足是我国的基本国情。当前，我国人均耕地面积约为 1.40 亩，不到世界人均水平的 40 ，约为美国的 1/6 ，比印度还少，人地矛盾是世界上最尖锐、最突出的。因此我国采取了世界上最严格的土地管理制度。土地利用总体规划是实行最严格的土地管理制度的一项基本手段，越来越受到重视。土地利用总体规划新的定位为：是城乡建设、土地管理的纲领性文件；是实行最严格的土地管理制度的一项基本手段；是落实土地宏观调控和土地用途管制、规划城乡建设的重要依据。土地利用总体规划的重要性可见一斑。 （二）当前土地利用总体规

4、划修编的新特点 我国的土地我国土地利用总体规划起步相对较晚，第 1 次全国性的土地利用总体规划是于 1988 年开始的，因多种原因这次规划编制存在的问题较多，质量不高，对土地管理工作的指导性不强。于是，在 1996 年开始进行第 2 次全国性的土地利用总体规划工作，虽然这次规划工作的质量较第 1 次有明显提高，但由于规划依据、方法等尚不成熟，规划专业队伍良莠不齐，所以规划仍侧重于土地类型用途的数字平衡，而在实际管理的可操作性方面仍存在较多问题，与城镇体系规划和城镇总体规划以及乡镇与村镇体系规划存在较多的矛盾。随着经济社会的快速发展规划指标大面积提前突破，该规划已普遍不适应用地发展的要求。目前，

5、新一轮的土地利用总体规划修编工作已在全国范围内展开。同前两轮土地利用总体规划相比，本轮规划具有如下一些新的特点： 第一，规划的指导思想具有新的特点。本轮土地利用总体规划的指导思想是“围绕树立和落实科学的发展观，进一步落实最严格的土地保护制度，切实保护耕地，特别是基本农田，保护土地生态环境，严格控制建设用地规模，切实做到保护优先，调控有力，不断促进经济社会的可持续发展。”同前两轮土地利用总体规划的指导思想相比，本轮规划将科学发展观贯穿到整个规划过程的始终，同时首次提出保护土地生态环境，这是前两轮规划中没有的；从首轮规划提出的保障必要的建设用地，到本轮规划提出的严格控制建设用地规模，可以明显感觉到

6、规划指导思想的变化。 第二，实行差别化的区域土地利用政策。全国的土地利用总体规划纲要做了明确的规定：实行差别化的区域土地利用政策，强化对省级行政辖区土地利用的调控。由于中国经济发展的内部不平衡，土地利用问题日益呈现出明显的区域化特征。各个经济区域之间经济结构，经济增长阶段都有所不同，积累下来的土地利用问题，以及土地资源本身特点也不完全一样，考虑地方实际，不同的地区应该用不同的土地利用政策。上一轮规划正是缺少这种差别化的土地利用政策，导致建设用地指标有的地方不够用而用的地方用不完，使规划的可操作性变差。 第三，耕地保护目标更明确。前两轮规划都提出要保护耕地，但缺乏相应的具体目标。本轮规划从保障粮

7、食安全、经济安全和社会稳定出发，提出了坚守 18 亿亩耕地红线的目标，到 2010 年和 2020 年全国耕地保有量分别保持在 18.18 亿亩和 18.05 亿亩；同时还提出了保护耕地质量，使全国耕地质量不降低的目标，从以前单纯的数量保护转到数量和质量的双重保护。 第四，规划的刚性与弹性相结合。土地利用总体规划中的刚性可增强规划的权威性，有效保护土地资源，规划中的弹性能有效应对实际社会经济生活中的不可预见性，增强规划的可操作性。土地利用总体规划的刚性与弹性是矛盾的统一体，规划必须在保持一定刚性的前提下，具有适度弹性。在规划编制过程中应为实施规划留有足够的弹性空间，并制定弹性的实施条件；在规划

8、实施过程中应严格按照规划落实规划的刚性内容，并按规划管理的刚性程序利用规划的弹性空间和弹性实施条件。土地利用规划应该是一个既有一定刚性又有一定弹性的规划，才能适应社会主义市场经济发展的需要，增强规划的可操作性。没有一定刚性的规划缺少强制性，不能起到控制作用，难以发挥效力；没有一定弹性的规划缺乏应变能力，控制过死，不能适应社会经济发展的需要。因此，在规划的编制和实施中，需要探索 “ 刚性 ” 与 “ 弹性 ” 相结合的方式，以增强规划的应变能力。上轮土地利用规划的编制，由于受计划经济的影响，规划的内容过于陈式化，过于刚性，缺乏对市场突发因素的应变能力，出现频繁地调整土地利用规划的情况。 第五，体

9、现土地节约集约利用。节约用地主要是从保护土地资源的角度来说的，是指通过一些政策、措施或技术手段，减少社会经济发展对具有自然价值的土地造成不可逆的消耗；集约用地主要是针对人类主动的社会经济活动而言的，是指通过增加生产要素的投入、提高土地利用率、或优化土地利用结构等措施，从而使土地利用效率达到一个合理水平的行为。我国人多地少耕地资源稀缺，当前又处在工业化和城镇化快速发展时期，土地供需矛盾十分突出。切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高，符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全国贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一条根本方

10、针。因此，当前的土地利用总体规划处处体现了节约集约用地的思想。 第六，体现土地利用规划与相关规划的协调。土地利用规划作为一个有综合性特点的规划，与相关规划的协调是重要的问题。主要包括两个方面，一个是与空间规划的协调，主要指城市规划、区域规划等；另一方面是与结构规划的协调，包括发改委的国民经济和社会发展规划、交通部门的交通发展规划，水利部门的水资源规划、环保局的环境纲要，林业局的退耕还林规划等等。上轮土地利用总体规划正是缺乏与相关规划的协调导致规划间相互“打架”的情况，比如土地利用总体规划确定的基本农田保护区在城市规划里却规划成了城市用地。本轮规划在吸取上轮规划的经验上，从规划编制的开始就强调部

11、门之间的合作，努力做到使土地利用总体规划与相关规划相协调。 第七，开展土地利用规划环境影响评价。土地本身既是重要的自然资源，又是基本的生态环境要素。改善生态环境，意味着我们应加强土地管理，合理利用土地资源，避免土地利用造成生态环境破坏。改善生态环境，也意味着我们应把土地资源作为重要生态环境要素进行保护改善生态环境，还意味着我们应保障合理的生态建设用地，改善生态环境问题合理的土地利用是生态环境建设的基础、关键和保障。土地利用规划的土地利用结构和布局，以及重大的工程对各种环境因素及其所构成的生态系统可能造成的影响。土地利用规划环境影响评价是 2004 年中国环评法颁布实施后对土地利用总体规划的一项

12、新要求，带来了该项工作的广泛开展。这是在前两轮土地利用总体规划中所没有开展的工作。 二、对当前土地利用总体规划修编的几点思考 （一）加强对土地利用规划基本问题的调查研究 在土地利用规划实践的基础上，加强对土地利用规划其本问题的持续性研究是土地利用规划学科发展的重要条件。基本问题很多，比如土地利用规划作为空间规划的重要组成部分，其发展和变化和国家空间体系的变化不可分割；从计划经济到市场经济的转轨，使得我国空间规划体系处在不断的变化之中，从空间规划体系的高度研究土地利用规划的定位，相对区分相关规划的界限，对于土地利用规划的编制、审批和管理等都非常重要；从市场经济体制的要求出发，土地利用规划的职能表

13、现为从保护公共利益、弥补市场不足、协调不同土地使用主体利益等方面，服务于土地管理并作为国家宏观调控的工具；相应的土地利用规划的内容如何更多的体现为指导性、协调性和预期性，避免更多的指令性或约束性。同时还要加强可持续土地利用规划研究、规划实施情况的调查研究等，建立起符合我国国情的土地利用规划体系。 （二）尽快完善土地利用规划的法律、法规 土地利用规划法律法规制定及其执行效率是土地利用规划制度的重要组成部分。从国际上土地规划开展比较成功的国家的经验可以看出：要使土地利用规划的编制和实施能够落到实处，真正起到其应有的作用，必须建立完备的法律保障体系。目前我国在这方面，特别是近几年虽然已有很大的进步，

14、但是与实际需要相比、与发达国家相比还远远不够。目前我国还没有一部正式的土地利用规划法，有关规划的法律制度只是在土地管理法部分章节中有所叙述，没有细化的土地规划条例，对规划的编制、管理、实施等没有法律约束与规范。因此，应尽快制定出台土地利用规划法、土地利用规划管理条例等专门法规，通过立法，明确土地利用规划的地位、内容和法律责任等，确保各级土地利用规划的依法编制和实施。 （三）确保编制规划的基础数据准确可信 首先，准确可靠的土地利用现状数据是科学编制土地利用总体规划最基本和最重要的前提条件。这类数据要具备现势性、准确性和图数一致性。上一轮规划编制是以 1996 年 10 月土地详查数为依据的，这次

15、规划是以 1996 年数据为基础数到 2005 从铲位4到倒装场、岩石漏，铲位4到倒装场运12车，到岩石漏运20 -1/10 万；乡镇为第5辆：从铲位1、2、3到倒装场，铲位1到倒装场运11车，铲位2到倒装场运13车，铲位3到倒装场运8车。”第对外资所占比重不作过多限制；从铲位3、4到倒装场和铲位3到矿石漏，铲位3到倒装场运12车，铲位4到倒装场运19车，铲位3到矿石漏运 2. 构建投融资体系中观层次上，市、县级规划可将农用地分等成果作为空间布局的依据 ; 二是要通过市场无形之手释放潜力。特别是要针对不同对象所处不同发展时期建立健全投融资平台。、3、8到倒装场，铲位级规划可将农用地分等成果作为土地用途管制的依据。在规划的实施管理中，农用地分等成果是用地预审、规划调整的重要依据。