城市土地利用总体规划实施评价研究

1、城市土地利用总体规划实施评价研究    摘要：文中介绍了土地利用规划实施评价的内涵，分析了总体规划与城市规划两者不协调的原因,并提出了两者协调的途径和方法。 关键词：城市土地 利用 总体规划 评价 中图分类号： F301.2 文献标识码： A 文章编号： 前言 土地利用总体规划是我国政府为实现土地资源利用的总供需平衡和优化利用结构与布局做出的决策, 依据政策科学理论, 规划实施评价首先是对上一轮土地利用总体规划的目标和任务的实现程度进行分析和评价, 对规划实施措施的落实情况进行评价, 即政策的执行情况进行评估; 其次, 土地利用总体规划实施会影响土地利用

2、及其环境, 形成新的土地利用结构和布局, 因此规划实施评价应对规划产生的影响进行评价, 主要指规划执行后土地利用状况的评价, 即政策影响评价; 第三, 规划实施是有成本的, 需要对其实施进行成本利益分析和成本效能分析, 即政策效率评估。 一、评价内容与思路 1 规划的执行评价 规划的执行评估探讨的是规划执行活动是否确实影响到了规划地区土地资源的分配与利用, 即这种分配与利用是否按规划方案来执行, 因此其评价的基本思路是: 将规划方案中的土地利用目标与现实土地利用的实际状况进行对比, 定量分析规划实施的进度与差异。土地利用总体规划目标是通过一些主要控制指标和空间布局来表现的, 因此评价可通过指标

3、对比进行评价,通过主要控制指标的目标值与实际值对比, 分析规划实施的进展和实现程度。通过空间位置的比较和相邻关系的分析, 或基于空间单元的指标评价, 分析土地利用空间变化与规划要求的差异。 2 规划的影响评价 土地是人类生存和社会经济持续发展的物质载体, 可持续发展要求土地资源实现可持续利用, 为此土地利用规划实施的影响评价应围绕土地可持续利用这一核心, 将规划实施过程中的土地利用状况是否符合可持续利用的要求进行综合评定, 分析规划实施对土地利用系统带来的综合影响。 二、土地利用总体规划与城市总体规划不协调的原因 1“两规”各自的出发点和目的不尽相同 土地利用总体规划的主要目的是: 在不增加土

4、地面积投入的条件下, 优化土地供需平衡的结构, 统筹安排各类用地, 促进国民经济持续、稳定、协调发展。土地利用总体规划侧重于规划的结果是否实现区域土地供需的综合平衡, 是一种指令性目标。 城市总体规划充分考虑城市建设自身发展的要求, 其主要目的是: 统筹安排城市各类用地及空间资源, 综合部署各项建设, 促进城市经济和社会协调发展。它侧重于规划的过程, 它的结果只是一种预测, 强调的是为达到城市经济和社会发展的阶段性目标而进行的调控过程。 2 编制所依据的基础资料和统计方法不一致 土地利用总体规划依据的是土地详查资料及土地利用变更调查的更新成果, 获取过程中首先应用遥感技术,然后经实地调查、核实

5、、纠正而形成的, 可信度较高; 而城市总体规划依据的是城建部门的统计资料, 对用地进行统计时, 往往采取抽样调查的方法, 所得到的数据为概查和估算数据, 与遥感监测实地调查资料存在一定差异。 3 规划编制所依据的基础不同 （1） 规划期内预测人口不一致 土地利用总体规划的人口现状数据来自于统计局公布的统计数据和公安局、计生委的调查数据。人口自然增长率采用计生委提供的资料, 机械增长率采用公安局提供资料。城镇人口指城镇建成区的常住人口, 在暂住人口较多的城市, 城镇人口也包括暂住人口( 即居住一年以上的人口) 。城市总体规划中提出的城市人口, 是指居住在或相当于居住在城区内, 享用和消耗城市水、

6、电、气、路等基础设施的人口总数。它不仅包含城区中的非农业人口, 还包括居住在城区范围内的农业人口和暂住期一年以上的外来人口。因此城市总体规划预测人口范围比土地利用总体规划预测人口范围大, 造成前者预测的人口明显高于后者。 （2）用地标准不一致 县级土地利用总体规划编制规程要求根据现状人均用地指标所属级别, 确定规划人均用地指标, 且规定在人均耕地不足0. 066 7hm2 的地区只能采用每等级中的最低指标。城市用地分类与规划建设用地标准(GBJ137- 90) 中把规划人均建设用地指标分为四级, 规定现有城市要根据现有人均建设水平, 在该“标准”规定的允许采用规划指标和允许调整幅度内规划人均建

7、设用地指标。所以二者在确定指标级别时常常不一致, 从而使人均用地难于统一。 三、“两规”协调途径 1 实行规划的同步编制 在城市总体规划和土地利用总体规划的编制过程中,建议城市规划行政主管部门和土地行政主管部门将“两规”编制的基期年和目标年予以规范化、制度化, 做到同步编制, 并且其他相关规划也应在规划期限内进行编制, 不得随意改变规划编制的期限。 2 人口规模预测的协调 城市总体规划和土地利用总体规划人口规模的预测关系到建设用地规模的预测, 因此, 在“两规”的协调过程中, 首先必须在人口统计口径上达到一致, 统一采用公安局、统计局、计生委等部门的调查统计数据; 其次二者统计的行政区域范围必

8、须一致, 要么统一以城市所在区镇的市区人口或镇域人口或城市现状建城区人口等, 这样的话,二者所用的数据基础是一样的, 由此确定的规划建设人均用地指标也显得科学合理。 3 建设用地规模控制目标统一 在“两规”的协调中, 目前以人均建设用地指标作为控制城镇用地规模的标准, 但它忽视了城市建设用地扩张原因和影响因素、影响程度的研究, 城市与区域之间的关系研究, 从而影响了城镇规模控制的效果。 从城市理性扩张的角度, 城市用地扩张的主要因素有人口增长、经济发展规模、农地非农化后收入增加的经济驱动力等, 只有在对已有的扩张是否合理进行分析判断的前提下, 针对城市集约利用水平和闲置地、空地情况, 根据对未

9、来城市土地需求量研究和区域土地需求的矛盾, 才能提出未来城市用地适宜扩张的范围。 显然, 通过上述两者的结合, 将城市现状、城市用地扩张分析与城市规划、土地利用总体规划要求结合, 可确立统一的建设用地规模控制目标。 4 城市发展方向协调统一 要使“两规”在城市发展方向上达到协调统一, 必须先确定城市的性质, 城市性质的确定对城市发展规模和发展方向具有决定性的作用。根据我国的国情, 保护耕地应作为城市发展用地时首先考虑的问题, 其次结合区域范围内的土地适宜性评价和在城市发展过程中基础设施的建设情况, 在确保基本农田的基础上, 合理的确定城市的发展方向, 即向宜建区和基础设施有所延伸的地方拓展。

10、5 用地布局上的宏微观协调 土地利用总体规划侧重的是整个城市的宏观布局, 主要是确定整个行政区内中心城市、重要基础设施工程、重要工矿项目等用地的规模和布局; 而城市总体规划则侧重的是城市中心区的微观布局, 仅仅只是土地利用总体规划在其中心城区的细化。因此在“两规”的协调过程中, 城市总体规划应以土地利用总体规划为指导, 土地利用总体规划在用地布局上只是起宏观调控作用, 城市总体规划则详细的布置城市规划区内各类用地的布局。 6 “两规”实施一致有效 “两规”只有通过实施, 才能够真正实现其自身的价值。在“两规”的实施过程中, 各级政府应在科学发展观的指导下, 为实现人与自然的和谐, 经济发展与人

11、口、资源、环境相协调, 对“两规”的实施予以同等重视。“两规” 的实施都应注重法律、行政、经济、技术等手段的综合应用。此外, 应加强规划宣传、社会的监督和进行规划实施评价, 建立规划公众参与制度、规划公示制度和规划管理公开, 调动公众的主动意识, 促进政府部门的公正执法, 提高工作效率, 制约和避免各种违反规划行为的发生, 保证规划的实施。 结束语 土地利用总体规划不仅是土地资源配置实现宏观调控的基本手段，而且也是保证土地资源安全的重要手段。适时进行实施效益评价，有利于督促有关各方落实规划目标、任务和政策措施，有利于及时总结规划实施效果。 参考文献 1 李冀云,周勇,聂艳,许倍慎.土地利用总体规划实施评价研