组织理论论文

1、周恩来政府管理学院本科生20112012学年第二学期现代组织理论与管理课程期末考试试卷（论文）专业： 行政管理 学号：_1012837 姓名： 于晓鸽 成绩：_从组织结构看我国非营利组织的发展 -以公益基金会为例【摘要】在社会高速发展，各种活动层出不穷的情况下，要想有条不紊进行活动只有依靠组织的协调才能实现，因此一个组织的结构至关重要。本文将围绕我国非营利组织的发展，尤以其中的公益基金会为例来探究其组织结构。无论何时，规范化的组织结构理念在社会公共组织日益增多的时代都值得探究。【关键词】 非营利组织；公益基金；组织结构；制衡一、非营利组织及公益基金会概况 （一）非营利组织我国非营利组织作为政府

2、和市场间的第三部门开始大规模发展始于20世纪80年代非营利组织引入中国。其内涵十分丰富，非营利组织可以解释为以服务大众为宗旨，而不以营利为目的，具有志愿性和自治性的正式组织。其特征可以概括为组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性以及公益性六个特征。 毕婷，萨拉蒙志愿失灵理论之探析，中国商界，2008。随着我国国民经济的快速发展, 政府机构改革和政府职能的社会化、社区建设的展开, 以及庞大的事业单位改革的开始，非营利组织在我国的发展日益壮大, 并涉及广大民众社会生活的各个方面，因而对这类公共组织的管理也受到重视。但其仍处在较为困难的创业时期，规模比小，资金筹措能力低，公信度差，能力弱，组织管理

3、能力有待提高。 （二）公益基金会 1.涵义 公益基金会是非营利组织的重要形式。公益基金是为公益目的设立的专项基金，由公益机构管理，可从事公益活动或为其他公益机构创造公益条件。因而对公益基金会的管理成为重中之重。只有对基金组织会这一公共组织进行规范有序的管理，才能增强群众信心，促进公益事业。 2.特点 （1）以公募为主，非公募基金发展难 仔细观察我国现在的公益基金会可以发现，主要以公募基金为主，即不能脱离政府的领导。 大多数基金会是“具有官办色彩的民办基金会”，即公募基金会，其特点就是资金和人员上都拥有较大的自主权，但基金会在人员配备、经费来源、组织结构和专案运作等方面都受到政府的控制，这是因为

4、“登记管理机关”和“业务主管部门”的存在。因此它们具有不同程度的官方特质，不同程度地被卷入官方组织的网路之中，有的是与一个政府部门相对口，有的就是挂靠在某一个拥有行政权力的单位上，比如像青基会与团中央，中华慈善总会与民政部。也就是说公募基金会主要依赖政府。 而近年也涌现出许多的非公募基金会，在资金运用上更加灵活，更能有效地实现公益目的，但由于法律体制的缺失以及没有政府的扶持，发展及其困难。就以资金募集这一项来说，多数基金会规模小，多为运作型基金会、兼具筹资和运作的双重职能，再加上没有地方性的分支机构，运作一个大型的社会公益项目，没有政府的支持将很难完成。 仔细回顾近几年成功的大型公益项目，都是

5、在政府的大力推动下完成的，如“希望工程”，因为其被共青团视为自己的工作任务，各级团组织参与实施，而且得到了各级党政部门的大力支持。有了政府的支援，首先可以顺利地面向社会募集资金，更可以进一步利用政府部门的全国网路进行实施。 （2）双重性特质这是大部分基金会最重要特征：既是一个非营利组织，还是一个“第二行政系统”。主要表现在：公益基金会的行为受到“行政机制”和“自治机制”的双重支配；基金会往往要同时依赖“体制内”和“体制外”的两种资源；相应地，基金会也常常通过“官方”和“民间”的双重渠道去获取资源；基金会还必须同时满足“社会”和“政府”的双重需求，因而基金会的活动领域也只能是“社会”和“政府”共

6、同认可的交叉地带。当然，基金会内部也有很强的独立性、自制性活动。总之，借助行政力量发展公益事业，是我国公益基金会的最佳选择。二、公益基金会的组织概况 （一）组织环境 中国的公益基金会作为外来文化的产物，有着特殊的组织环境，既受到国外基金会环境的影响，又受到我国社会环境的影响。1.国外基金会的影响 （1）我国公益基金会是在国外基金会理念上成长起来的。国外基金会拥有深厚的基金会文化积累，成熟的基金会管理体制以及相关的成熟立法，为我国公益基金会的发展提供了理论支持。 （2)改革开放后，中国受国外基金会大发展这一国际环境影响，与国外基金会进行了一系列交流与合作，借鉴了国外基金会的实践经验，在组织管理上

7、进行了本国的实践探索。同时这种激烈竞争的国际环境也促使我国公益基金会不断提升了自身水平，努力追赶国外先进的组织管理和运作机制。 2.社会环境的作用 (1)政治、社会多元化发展的作用 由于中国社会政治经济体制改革、社会多元化的趋势，行政限制逐步削减，民主、法治、公众参与机制的不断完善使我国公民的自我组织能力获得提升，公民的社会参与积极性得到极大增强。由于社会环境有利于公民更广泛参与社会公益事务的管理，我国公益基金会生存发展的空间扩大，并不断壮大。 (2)经济发展 随着我国经济实力不断增强，人民生活水平提高，不再一味关注物质需求，对精神需求的要求日益提高，开始注重自身素质，将资金和人力资源投入到公

8、益基金会的发展，公益基金会获得推动性发展。符合经济发展需要。 (3)以人为本的社会需求 对国家每一位公民负责是政府的责任。随着社会发展，对公民负责也成为很多非营利组织对自身的责任要求，公益基金会作为非营利组织的重要形式在社会生活中表达公民意愿，努力代表公民利益，为公民做实事，扶持弱小，帮扶困难，在这一过程中不断发展。 (4)相关法律制度日益完善但仍不健全 近些年我国政府加强了对公益基金会的立法管理，比如像2004年颁布的<基金会管理条例>，为基金会的组织管理提供了法律依据。 政府制定法律过程中愈发侧重公民权利，保障人权的法律规范愈发增多这一做法，使得公民获得更多的民主权利有了法律支

9、持，能够更好参与公益基金会的扶持与管理，为公益基金会发展提供了人力支持。 但是，我国基金会面临的一个严峻的法律环境就是相关税收法律不配套。主要是企业所得税和增值税问题。以目前我国运转较好的南都基金为例，07年刚成立时南都出资600多万投资新公民计划，并通过基金自身的金融投资获得了1000多万的投资收益。但是根据国税局关于基金会应税收入问题的通知 国税发199924 号以及事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法 国税发199965 号规定，基金会的生产、经营所得和其他所得（国库券和利息收入除外）都需要缴纳企业所得税，当年的企业所得税法企业所得税率为33%，南都公益基金需要缴纳3

10、00多万的企业所得税。仅这一年的税款足以建立一所新公民学校。我国目前还缺少鼓励个人和企业捐赠的相应税收制度，相关的只有公益事业捐赠法，也存在操作性差等大问题。并且减免政策也没有。目前很多国家的慈善事业都享受到了税收减免优惠政策。在我国只有少部分基金会才享受此政策。税收相关的法律政策不完善使我国公益基金会面对的外部法律环境无疑十分严峻。 （5）政府角色的转变为其提供发展契机当今社会，政府工作的重点已逐步转移到宏观调控、基础设施建设和提供公共服务上来，逐步突出政府失灵的社会管理领域。这无疑使公益基金会获得了很好的发展契机，有利于公益基金会发挥其组织优势。 （二）组织结构法人治理结构 1.概念 法人

11、治理结构源自公司法人治理结构，公司法人结构就是通过股东、董事会、监事会和经理人员之间形成一种制衡来实现股东及企业相关方利益的治理结构沃尔特·J·萨蒙等，公司治理，北京，中国人民大学出版社，2001年3月。，这其中存在一种对应委托的关系。基金会同样也有这样一种委托代理关系。主要表现在以下两个方面。 （1）基金会的资产来自政府、企业或公民等的捐赠，政府、企业和公民是基金会公益资产的所属主体，但是由于他们无法亲自参与捐赠，所以他们会通过基金会这样一个中间机构进行公益，实现一种权利的过渡。即政府、企业和公民是基金会公益资产的委托人，基金会只是代理者，两者存在授权与约定的关系。 （2

12、）组成基金会的人是社会人，必然存在自利性，受到利益驱动。由于基金会也存在这种委托代理关系，只有建立法人治理结构才能解决问题。 2.组织结构2004年颁布的基金会管理条例明确指出我国基金会的组织结构为法人治理结构，包括理事会、监事会、执行机构以及以上各部分的职责和关系。 （1）理事会 理事会是基金会最高决策机构，是整个基金会的代言人。采取理事会决策机制为确保民主化和有制度治理。只有理事会人员构成合理、权利义务明确、运行民主规范、监督机制健全才能更好地履行基金会的使命，最大限度保证透明度和公开化。 （2）监事会 2004年颁布的基金会管理条例规定监事会按照法定程序检查财务和会计资料，监督理事会遵守

13、法律和章程，有权列席理事会，并向其提供意见建议。它是代表受益人利益对受托资产进行监督，发现受托人违背受托目的处理资产或受益人的利益受到损害时有权为受益人利益实施制约行为的一个部分。在组织机构里属于提供批评监督一职。 （3）执行机构 基金会的执行机构主要包括秘书长及直接指导的工作部门。其中秘书长在整个基金会组织中责任重大，是核心人物，100万以上的基金运转和5万以上的支出均是由秘书长决定。秘书长对理事会负责，具有开展项目活动的决策和管理权、理事会决议执行实施权、内部组织机构设置方案拟定权、基本管理制度与规章制定权、重要工作人员的人事权等，具有极大管理权，也是实现公益资产处置权的代理人之一。 3.

14、组织结构存在的问题 （1）内部人员受“自利性”驱动损害公共利益 基金会也是由人所组成的，因此在制度不完善情况下会形成一种内部人控制 内部人控制是在研究公司治理结构的缺陷时经常使用的一个概念。这一概念最初是由美国学者青木昌彦提出来，内部人控制问题是指独立于所有者（外部人）的经理人员掌握着企业的实际控制权，在公司经营中充分体现自身利益，甚至与职工“合谋”谋取各自的利益，从而架空所有者的控制与监督的情形，见日青木昌彦，奥野正宽，经济体制的比较制度分析，北京，中国发展出版社，1999。的局面，常为执行者秘书长和决策者理事长，或是两者一起。当内部人操纵组织管理权和资金时基金会无法有效抑制和约束。人具有自

15、利性，内部人可能会在利益的驱动下以法人组织的名义募集财富，甚至转移基金会组织的资产为自己谋取利益。而不再是理性追求公共利益最大化，不求回报的行动者。 这种内部人受自利性驱动损害委托人和利益相关者利益的问题十分严重，体现了基金会组织结构的缺陷。像2011年的红十字会郭美美事件，影响恶劣。 （2）监事会职权不落实 上一点提到的基金会内部人受自利性驱动谋取私利的行为很大程度上就是因为监事会职权不落实造成的。 监事会成员自身对监督职权不会掌握。由于我国基金会监事会成员大多缺乏法律知识，更不熟悉基金会组织的运转，水平不足，成员素质低，根本无法开展有效监督。 监事会的职权是监督约束理事会和执行机构，避免其

16、为自己谋取私利。然而由于监事会和理事会以及执行机构联系紧密，利益上具有一致性，同时监事会还要受到理事会及执行机构的制约，尤其是监事会所需费用处于理事会控制下，最终形成一种监事会被控制局面，无法对理事会及秘书长开展有效监督，监督职权无法落实。 （3）理事会实际决策权得不到发挥 基金会组织的理事会掌握决策权，但实际决策职能却得不到发挥。 理事会成员只参加一年一度的理事会议，甚至不了解整个基金会组织的组织运作情况，导致实际的很多基金会的决策落到秘书长手中，甚至形成了以秘书长为核心的决策执行机制。秘书长作为基金会组织的执行机构，既掌握执行权，又掌握决策大权，权力大且集中，对整个基金会的操控性很强。理事

17、会决策权缺失，存在被架空的危险。 研究发现，现阶段理事会主要负责工作由决策转移到审核和批准，监督与评估工作计划及执行情况，不再充分行使自身的决策权，权利掌握发生了很大变化。同时，对外联络和争取资源，以及建立社会网络成为理事会最为有效的职能。再加上组织的真正决策者往往是少数几位常务理事、执行理事或秘书，更加导致理事会决策权处于缺失状态。 4.组织机构的改善 一个完善的法人治理结构必须由所有权、控制权、监督权和管理权构成。对其进行完善必须明确这四种权利。确保基金会所有者不作为管理者出现干涉组织，加强决策机构理事会的控制能力，落实监事会的监督职权，执行机构加紧实现组织目标。只有处理好理事会、秘书处和

18、监事会之间的关系，完成管理权、决策权和监督权的分权制衡，基金会组织结构才能走向完善。 （1）加强理事会的决策职能 理事会是最高决策者，2004年基金会管理条例明确理事会的功能是行使战略决策权，理事会首先必须确立自己在基金会中的核心地位，独立决策不受干扰。其次要遵守监事会对自己的监督，切实履行公共利益的需求。同时在赋予执行机构管理权的同时必须防止自己控制权的丧失。 防止理事会控制权丧失的关键在于处理理事会和执行机构秘书长之间的关系。正如上文问题中提到的，基金会的决策权除了理事会享有外，有时执行机构秘书长会既行使管理执行权又掌控决策权，导致理事会决策权缺失。这种情况下除了理事会要加强自身决策职能外

19、，还可采用共享式治理的方式解决，即两者互相合作，一起处理决策和执行问题。理事会可进行部分执行活动，而秘书处也参与决策过程，形成一种合作制衡，促进基金会组织结构完善。 (2)落实监事会监督职能 提高监事会内部人员准入标准。只有进入监事会的工作人员具有足够的经验和能力，才能凭借良好的专业知识有效实现对基金会的监管。提高准入标准，必须要求监事人员具有财务、会计、审计和法律等相关知识，才能在基金会运作过程中了解运转流程，保护组织资产，并对触碰组织利益的事例进行监管，提高组织运作效率。逐步形成独立监事的局面。监事会独立能有效地扯断监事会、理事会和执行机构的控制与被控制关系，尤其能使监事会摆脱不当控制，避

20、免使监督权受限的主观因素。监事会独立的同时为了防止决策机构理事会对监事会的不重视，要从基金会立法上强调理事会的决策必须经过监事会同意方可执行 龙卫球，李清池，公司内部治理机制的改进：董事会监事会”二元结构模式的调整，比较法研究，2005年。，为监事会行使监督职权提供法律保障，强有力地加强对理事会和执行机构的监督。 （3）引入外部监督机制，加强外部监督。 由于基金会内部人员受自利性的驱动而为自己谋取利益的现象十分严重（这是由于基金会仅由理事会、秘书处、监事会三大内部结构管理运转导致），三者或许形成内部利益合作关系来共同谋取公共利益，完全不受监督。在这种情况下只有采用外部监督机制才能解决问题。 采

21、用外部监督机制，可以增加公益资产捐赠者、政府监督机构共同监督的监督方式，使他们获得基金会公益资产的知情权、质询权和建议权。监督过程中发现内部结构谋取利益时，以上几方外部监督者可以对内部人损害公共利益的行为追究，甚至罢免他们的职权。三、由基金会组织结构带来的思考公益基金会组织整体来看是成功的，法人治理结构是最大亮点，从三个层次不同分工的组织结构以及他们在组织运作过程中发挥的作用中可以找到今天非营利组织这类公共组织可借鉴之处。 （一）组织结构的合理设置是组织良好运作的必然要求一个组织没有合理的组织结构就无法统筹好内部分工，维持组织的合理运转。各个机构人员只有通过组织结构结合起来，彼此制衡，相互扶持，才能实现1+1>2的效果。如果组织结构不合理则会导致各个组织主体无法发挥出自己的作用，组织运转必然艰难，组织也将面临风险。 （二）合理的政策是组织高效运作的必