关于修改完善现行《环境保护法》的思考

1、第2期关于修改完善现行环境保护法的思考张金丽1,刘启明2,郑丽琳3(集美大学生物工程学院;集美大学环境工程研究所,福建厦门361024摘要现行环境保护法作为我国环境与资源保护基本法,已远不能满足国内外经济社会以及环境保护形势变化的需要,应在广泛征求意见的基础上进行修改完整。修改后的环境保护法应该成为国家的基本法律,以可持续发展为指导思想,贯彻污染防治和生态保护并重的方针,与整个环境法体系协调配套,体现良好的环境保护机制,以确保可持续发展战略的实施。关键词可持续发展;环境法制;存在问题;修改建议中图分类号:D922.68文献标识码:A文章编号:1004-468X (200902-17-03可持续

2、发展是联合国环境与发展大会确立的人类未来共同发展战略,中国21世纪议程中国21世纪人口、环境与发展白皮书提出了我国的可持续发展战略、对策及行动方案。1(P2可持续发展战略的实施需要健全、完善的环境法制作保障2。环境保护法是我国环境与资源保护基本法。1973年第一次全国环境保护会议拟定的关于保护和改善环境的若干规定(实行草案是我国环境保护基本法的雏形。1979年中华人民共和国环境保护法(试行由第五届全国人大常委会第十一次会议通过,标志着我国的环境与资源保护工作真正进入了法制阶段,同时也意味着我国环境与资源法律体系建立的开始。在此基础上,1989年第七届全国人大常委会第十一次会议通过了现行的环境保

3、护法。环境保护法的颁布对健全我国环境保护法律体系,保护和改善环境,促进经济、社会和环境的协调发展发挥了重要作用。3(P35但自环境保护法实施以来,国内外经济社会以及环境保护的形势发生了巨大变化,特别是可持续发展战略的确立对环境法提出了新的更高的要求。现行环境保护法从理念到内容已显露出诸多缺陷和不足,无法满足时代变化的新要求,亟待修改。一、可持续发展与环境法制建设的关系可持续发展战略的实施与环境法制建设密不可分,它们相互依存、相互作用。2可持续发展战略的实施需要健全、完善的环境法制作保障。反之,可持续发展理论对环境法有重要的指导作用,完善、健全的环境法制能够进一步促进可持续发展战略的实施。可持续

4、发展作为人类新的发展观,要成为共同行动,必须要有体制和机制保证。将可持续发展纳入法制化轨道,消除由于非制度化造成的社会各个领域的短期行为,需要依靠法规建设。法制建设对于可持续发展的保障意义在于:(1可持续发展需要我国长期坚持改革开放和有利于经济发展的基本政策,并且要求这些基本政策有效实施,法律的稳定性能够满足稳定政策的要求。(2可持续发展是全面发展,涉及不同产业以及产业部,涉及经济领域和社会领域,涉及法人与自然人,对错综复杂的利益关系必须用法律加以具体规范。(3可持续发展是在竞争中有序协调的发展。各类经济实体的运作必须基于市场机制开展竞争。这种公平竞争的秩序,只有通过加强法制才能有效地维护。(

5、4可持续发展是受国家宏观调控的发展,这种调控只有在相应的法律规范的保障收稿日期20090111作者简介1、张金丽(1969,女,福建省仙游县人,集美大学生物工程学院副教授,在读博士生;2、刘启明(1974,男,江西省瑞金县人,集美大学生物工程学院副教授;3、郑丽琳(1963,女,福建省仙游县人,集美大学环境工程研究所教师。邓文金:徐复观道家观探析漳州师范学院学报(哲学社会科学版2009年第2期JOURNAL OF ZHANGZHOU NORMAL UNIVERSITYNo.2.2009(总第72期(Philosophy &Social SciencesGeneral No.7217&#

6、183;·2009年漳州师范学院学报(哲学社会科学版下,才能实现调控目标。(5实现可持续发展需要进行现在社会利益总量和利益分配格局的调控,必然会触动一些个人、集团和地区的既得利益,这种调整需要依赖于法律的权威性。只有在法制基础上,可持续发展才会纳入制度体系,在社会关系调整中确实发挥作用。二、现行环境保护法存在的主要问题1、可持续发展尚未成为我国环境与资源立法的指导思想目前,在我国环境与资源保护法已成为一个新兴的独立法律部门,形成了以宪法为根据,以环境保护法为核心,以环境与资源保护的有关法律、法规、规章为主要内容,以我国缔结参加的有关国际环境与资源保护的条约、公约、协定为补充内容的较为

7、完备的法律体系。3(P28现行宪法虽然以国家根本大法的形式规定了国家保护环境、防治污染和其他公害以及国家保护自然资源的原则,但是没有明确将可持续发展作为环境与资源保护的指导思想。4由于立法时所处的计划经济背景,我国现行的环境保护法也未能将可持续发展作为其立法目的,而是将“促进社会主义现代化建设的发展”作为立法目的。虽然从理论上讲,“社会主义现代化建设”的内涵极其丰富,但实践中,衡量“现代化”程度的标准却往往被庸俗化。事实上,在我国很多地区迄今为止还在走着“先污染,后治理”的老路,从事着或正准备从事杀鸡取卵、竭泽而渔的“经济建设”。在全国环境污染及自然资源破坏日益严重的今天,及时修正我国环境保护

8、法的立法目的,确立可持续发展的指导思想,使我国的环境保护法紧跟国际步伐和人类社会发展的潮流,是非常必要的。52、环境保护法作为基本法的阶位尴尬和功能缺陷首先,根据我国立法法规定,基本法有全国人大制定并颁布,统领该领域的具体法律、法规。从法理上将,在我国环境与资源保护法体系中,环境保护法是仅次于宪法的环境保护基本法,是制定单项环境保护法理的依据。而现行环境保护法与其他污染防治与自然资源保护的单行法均有全国人大常委会制定颁布,属于同一层次。环境保护法基本法的身份无从彰显,其基本法的效力也大打折扣。其次,从内容上来讲,虽然现行环境保护法在立法体例上包括污染防治与自然资源保护两大内容,但由于种种原因,

9、这部由国家环保机构负责起草修订的环保基本法却基本上只是一部污染防治法,并没有明确规定自然资源保护的基本原则、基本制度和监督机制,无法适应自然资源保护的整体性和综合性要求。6另外,现行环境保护法关于生态环境保护的规定也很少,主要是在第17、18、19条,但规定过于原则,不易操作,亦不全面,而且并没有规定自然保护区、风景名胜区等特殊保护区域的法律,也缺少诸如保护生物多样性等的规定。致使环境保护法在保护和合理利用自然资源、保护生态环境上功能的缺陷,也影响了其对资源保护和合理开发利用方面的利益调控和平衡。3、制度滞后,环境法制面临深刻法制危机20世纪90年代以来,环境法律制定、修订的速度明显加快,一批

10、新的法律陆续实施(如循环经济法、放射性污染防治法的颁布,原有的法律也都进行了大幅度的修订(如水污染防治法的修订。顺应新的环保理念,原有的行政管制制度得以改进,新的经济刺激制度得以创新。环境保护法中的制度已经明显滞后,有些制度已经被单行法中的新制度所取代。由于环境保护法过分原则和滞后,为了与社会发展和环境保护需要相适应,国家不得不在环境政策、行政法规、行政规章和单行立法等层面进行了众多的调整和革新,一些重要制度,如环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、限期治理制度等已在其他法律或法律文件上被修改;一些新的法律制度,如总量控制制度、排污许可证制度、污染物集中控制制度等在层次较低的法律法规

11、中被确立。单行法随意突破、违背基本法且各单行法之间互不协调给环境保护法带来深刻的法制危机。5三、修改完善现行环境保护法的建议1、修正立法目的,全面体现可持续发展的思想可持续发展战略已成为国家的总体发展战略,其最终目的是实现经济、社会和环境的协调发展。它决定我国经济、社会发展的基本思路和基本模式。也决定国家协调经济、社会和环境等各方面关系的基本准则。环境保护是可持续发展战略固有的核心内容之一,而且也必须放在这个大框架18··第2期内来解决。促进和实现可持续发展是当代及未来环境法的最终价值和根本目标。这一价值和目标必须反映在环境保护法的立法宗旨中,作为立法的指导思想,统领环境法

12、的制度建设和法规建设。7(P232、提升立法层次,修改后的环境保护法应该成为国家的基本法律无论是从借鉴西方国家(地区的环境立法实践出发,还是从环境与资源保护在国家社会、经济发展中的重要程度出发,我国都有必要制定一部高位阶的环境保护基本法来指导和统领单项环境与资源保护法律。呼吁由全国人大将环境保护法作为国家基本法律予以修改制定,将其从传统实施法的功能定位中抽象出来,使其成为一部协调发展与环境的关系,确立国家环境政策、目标原则与方法的国家基本法律。将修改后的环境保护法作为国家基本法对待,可以从法律效力上解决单项环境与资源保护法律与环境保护法相“对抗”问题,从宏观上指导现实中环境保护与经济开发活动的

13、矛盾和冲突。7(P53-553、调整环境保护法的结构,健全环境基本法的功能结构决定功能。由于环境保护法在内容上的偏污染防治,导致了其作为环境基本法结构的畸形,从而弱化了其保护和合理开发利用自然资源、保护生态环境和利益调控的功能。为了使修改后的环境保护法的功能协调一致,我国环境保护法的结构应坚持污染防治与自然资源保护并重的原则,在对污染防治与自然资源保护进行综合性立法的基础上,增加对生态环境和自然资源保护立法的比重,从而制定出对人类活动与自然的容许能力相适应的恰当分配和调整环境资源利用的环境与资源保护基本法。7(P147-1524、变革与创新环境保护法基本法律制度,协调环境立法首先,改进我国现行

14、环境保护法已有的各项基本法律制度,如环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、限期治理制度等,使环境立法协调化,使之更符合可持续发展战略的要求。如2002年通过的环境影响评价法以单行法的形式较详细地规定了环境影响评价制度,相对于环境保护法中的有关规定,该制度取得了较大发展。新的环境保护基本法应对该制度的这些进步予以总结提升,为该制度的进一步发展提供基本法律的保障。环境保护法关于排污收费制度与现行立法冲突,应吸收单行法的立法成果,将超标排放行为规定为违法行为,对不超标者按排放总量计征排污费。其次,还应创立一些对环境保护行之有效的新的基本制度,如建立清洁生产制度、环境保护目标责任制度、公众参

15、与制度、征收环境保护费制度、自然资源使用的许可证制度等,8体现环境保护的良好机制。综上,可持续发展战略的实施需要健全、完善的环境法制作保障,现行环境保护法已远不能满足国内外经济社会以及环境保护形势变化的需要。修改后的环境保护法应该成为国家的基本法律,以可持续发展为指导思想,贯彻污染防治和生态保护并重的方针,与整个环境法体系协调配套,体现良好的环境保护机制,以确保可持续发展战略的实施。参考文献:1王鸿生,孙立明.可持续发展百题问答M.北京:当代中国出版社,1997.2董建兵,彭泉.可持续发展与环境法制建设J.湖北成人教育学院学报,2004,(4:50-52.3金瑞林主编.环境法学M.北京:北京大学出版社,2004.4王小萍.环境保护法修改应以可持续发展基本理论为指导J.2007年全国环境资源法学研讨会论文集:117-12