济南市进城农民工子女义务教育现状调查与对策思考毕誉馨

1、济南市进城农民工子女义务教育现状调查与对策思考以普利初级中学为调查个案【摘要】20世纪80年代以后，农民大量涌入城市，形成了民工潮的现象，很多农民工子女也随父母来到城市，这是一个特殊的群体，有着自身的特点， 他们之中相当一部分处于接受义务教育的年龄。按照中华人民共和国义务教育法规定，适龄儿童有接受义务教育的权利，但是城市高额的借读费将很多农民工子女挡在了教育的门槛外。为解决这一问题，济南市在2003年成立了全省首家公办“外来务工就业人员子女定点学校”,取消高额的借读费用，收取与城市孩子相同的费用，希望解决来济的农民工子女的义务教育问题。本文以普利中学为调查个案，采用问卷调查的方法，应用SPSS

2、对调查问卷结果进行分析，介绍该学校的情况及存在问题，分析这个群体的特点，在调查的基础上思考解决济南市农民工子女义务教育问题的对策。【关键词】定点学校； 群体特点；财政真空；城乡二元分化 Investigation and Countermeasures on the Compulsory Education of Migrate Children in Jinantake PULI Junior Middle school as a caseAbstract: Since the 1980s, with the influx of large number of workers from ru

3、ral areas to urban areas, the children of these workers also come to thecitywith their parents. These children form a group with special characteristics. Most of them are at the age of schooling. However, most schools in the cities charge additional fees to the students who are from rural areas. As

4、a result, most these workers cant afford education to their children.“Compulsory Education Law” stipulates that the school-age children have the rights to receive compulsory education. To solve the problem, the first sentinel school for the children of the migrant workers was established in Jinan in

5、 2003.Students in this school that are from rural areas and urban areas are charged the same amount of fees. This article, which takes the form of survey questionnaire, was based on the case study on the Puli Junior Middle school and the survey results were analyzed using SPSS. It reflects the probl

6、ems that exist in this school, analyses the characteristics of this special group of students and provides solutions to the questions based on the survey results.Key words: Sentinel school；The characteristics of the group ；Financial vacuum ；The dual urban-rural divide 一、 引言在社会发展过程中，农村的大量剩余劳动力涌入城市，这是

7、社会发展的必然结果。但是由于城乡二元分化等各种原因，对大批进入城市打工的农民造成了种种不公平的待遇，引发了各种社会问题，而这种不公平的待遇也影响了他们的子女。进城农民工的子女由于贫困，户籍等各种原因很多无法正常入学。全国第五次人口普查结果显示，我国流动人口超过1.2亿，随父母进城的农民工子女将近有2000万，他们当中失学率高达9.3%,即有180多万个失学儿童，在这个群体中，近50%的适龄儿童不能及时入学，已经入学儿童中有20%的学生因家庭经济困难难以维持自己的学业。农民工子女的教育问题迫切需要引起各方的重视与尽快解决。在一些经济发达的地区政府已经开始采取各种措施来解决这个问题。为解决该问题，

8、上海市增加公办学校招生计划，在公办学校中设立农民工子女班，同时开设农民工子女就学的公办学校。目前取得了一些成果，例如市中区农民工子女已经全部进入全日制中小学就读。浙江省实行“政府负责、公民并举”，有条件的地方以公办为主 。按照“条件达标、教师合格、财政资助、收费低廉” 的要求发展民办学校，政府给以扶持和管理 。在杭州，利用布局调整后富余的公办学校校舍，发展了明珠实验小学、天成小学两个教育集团，招收农民工子女，取得了初步的成效。上海和杭州分别是通过建立公办和民办学校来解决农民工子女义务教育问题的典型代表。当然，这是以财政充足作为基础的。在济南，据有关调查显示，济南现有外来务工人员67.8万人，处

9、于就学年龄的外来务工人员子女有1.5 万人。为了解决农民工子女的义务教育问题，2003年11月22日济南市教育局将包括普利初级中学在内的13所公立中小学划定为济南市“首批外来务工就业人员子女定点学校”，目前已经达到了20多家。这种定点学校取消了高额的借读费用，在收费项目与标准，参加中考的录取条件都与城市学生相同。定点学校有着它的优点，可以适应农民工的流动性的特点，为其子女提供义务教育，但在提供更为优质的教育上有着不足。本文以普利中学为例，在社会调查的基础上分析济南市农民工子女义务教育现状，思考更为完善的解决问题对策。二、调查对象与研究方法*研究方法基本上参考了张蓉:社会调查研究方法,北京：高等

10、教育出版社， 2005年6月，主要参考第二章第四节 社会调查研究的一般程序，第八章 问卷调查法 ，第九章 访谈法。 调查对象：考虑到未成年人的特点，他们在家庭中参与决策的能力比较弱，对于调查问卷的理解有一定的偏差，调查的对象主要是他们的父母，其父母均为进城农民工，在一定的程度上兼顾儿童的因素。分析单位为就读儿童所在的家庭。研究方法：经过前期的资料查阅与准备首先提出了一些初步的设想，一方面应考虑农民工的流动性、收入情况、教育程度会对其子女教育的影响，另一方面也考虑到定点学校的出现在解决进城农民工子女义务教育问题的作用，在问卷设计上兼顾这两个方面的因素，设计调查问卷。调查问卷设计出来之后，选定普利

11、初级中学作为调查学校，主要考虑到该学校是全省第一家农民工子女定点学校。首先抽取少数的学生进行试调查，以便发现原先调查问卷的一些问题，根据试调查的情况对问卷进行补充修改。最后对普利初级中学的初一，初二的在读的农民工子女发放调查问卷，带回家由父母填写，共发放100份，由于有校方的支持，回收率很高，回收的有效问卷为92份，回收率为92%。采用SPSS软件对数据调查分析。整个调查过程大致如下：资料收集与分析设计问卷试调查修改问卷大范围调查回收问卷统计问卷分析问卷。除了采用问卷调查的方法还采用了访谈法，与老师与学生交谈，以便更好了解情况。三、调查结果分析调查学校及调查对象的基本情况学校概况：济南市普利初

12、级中学成立于2003年11月22日，是全省首家公办“外来务工就业人员子女定点学校” ，现有教职工53人，学生241人，8个教学班。目前有近70%的学生是农民工子女。这些孩子来自浙江、吉林、四川、河南等14个省34个地市。调查对象的基本情况：调查对象学历：调查对象的学历大部分为初中，比例为53.26%，其余依次是高中30.43%，小学11.96%，大专3.26% ，本科以上1.09% 。从总体来看，受教育程度比较低。调查对象职业构成：65.22%为个体经营者，16.3%为公司职员，11.96% 为雇工，6.52%从事其它行业。大部分进城农民工从事的主要是自我雇佣形式的个体经营者，从事该职业收入较

13、低，收入不稳定，社会保障较差。调查对象家庭月收入情况：大部分家庭月收入为10001500，比例为32.61% ，其次是1000元以下，为25% ，1500到2000元，比例为16.3%,2000到3000元，比例为15.2%，3000元以上为10.87%。对于农民工来说，整个家庭收入的大部分要支付整个家庭在城市的吃穿住行，还要支付子女的教育费用，大部分家庭月收入在1000到1500元，这个收入水平勉强支持生活与子女教育。调查对象家庭教育费用支出：家庭教育费用在这里是指一学期的教育费用，200元以下占3.26%，200到400占14.13% ，400到600占25.0%，600到800占22.8

14、3% ，800到1000为22.83%，1000元以上占11.96%，家庭教育费用的支出与收入有着直接的关系。调查结果分析1.农民工的流动性较强。从调查结果显示，只有23.9%决定在济南常住，坚定表示不会常住的10.9% ，其它都表示有可能，但不确定（见表一）。农民工的流动性强决定了进城农民工子女的流动性强。表一2.农民工对于子女的教育有着强烈需求和较高的教育期望。一方面将子女带入城市很大程度上是为了让子女接受更好的教育，从调查结果看，老家教育质量差，为了让孩子接受更好的教育把孩子带到济南的比例最高，占47.8%（见表二）。另一方面对于自己的子女有着较高的教育期望，从图一可以看到，91.3%的

15、进城农民工希望自己的子女可以读到大学及以上。农民工对于自己的子女的教育问题十分重视，究其原因，农民工流动就业使农民工加强了自身的教育意识。一方面，由于文化程度低，大部分人从事着简单而又繁重的体力劳动，收入低，十分辛苦，懂得了教育的意义，所以把希望寄托在儿女身上，十分看重他们的教育问题。另一方面，大城市的教育意识比较强，对于农民工的教育观念也产生了较深的影响。从这个意义上来看，能否解决好其子女的义务教育问题是稳定农民工，吸引农民工留在城市安居乐业的关键，吸引他们继续为城市服务，创造更多的社会财富。把孩子带来济南原因数量百分比家里教育质量差4447.80%家里无人照管4245.70%想念孩子252

16、7.20%带孩子见世面1718.50%其它2021.70%表二* 表二对应的调查问题在调查问卷中为多选题，所以百分比相加会超过100%。图一3.对于可将子女送入定点学校读书的消息途径单一，非正式化。主要表现为53.3% 的调查对象消息来源途径在于朋友老乡的介绍。这说明政府在这方面的宣传力度还是不够的。农民工对于可将子女送入定点学校读书的消息来源主要是靠朋友老乡的介绍，在这方面政府还是可以加大宣传力度以吸引更多的农民工子女入学。表三4.定点学校吸引农民工的因素在于学校教育质量好，学校收费低，交通方便。从表四中可以看出上述三个因素所选择的比率分别为40.2%，42.3% ,40.2% 。相对于目前

17、存在的农民工子女的民办简易学校，设备较差，管理不完善，师资力量薄弱，教育质量较低，收费不统一的情况，这种农民工子女定点学校（公办学校）在这些方面还是有着自己的优势。学校教育质量好3740.20%学校收费低3841.30%交通方便3740.20%老乡介绍1516.30%教材一样22.20%其它55.40%表四* 表四对应的调查问题在调查问卷中为多选题，所以百分比相加会超过100%。5.农民工对于定点学校的满意度较高。从表五可以看出82.6%的家长对于孩子在定点学校的学习情况表示十分满意或者基本满意。表五6.农民工子女的心理状况不是很乐观，主要表现为不想读书，家庭中沟通成问题。32.6%的家长认为

18、阻碍孩子继续升学的因素在于孩子自身不想读。从调查中了解到这些孩子大都来自于东北，安徽，原来家乡的教育质量差，升学时所需分数低，而在山东作为教育大省，升学分数高，很多孩子认为升学无望，对于学习也失去了兴趣。从校方了解到，尽管农民工子女也可以参加中考，但是每年过分数线的是寥寥无己。很多孩子读书没有目标。另一方面，子女与父母的沟通也很困难，父母忙于挣钱养家，孩子也正好处于叛逆期。家庭沟通此时很容易出现问题。父母本身的教育程度较低，这也影响着子女的教育，尤其是心理状况，父母处于社会底层，受到社会的不公正的待遇，产生一些消极负面的情绪继而影响子女。表六总结调查结果，对于进城农民工子女这个群体来说，他们有

19、着自身的特点，表现为流动性大。由于父母的职业的不稳定、收入的不稳定、居住的不稳定，造成学生的流动性大；家庭环境较差，生活水平普遍较低，父母文化水平较低，因此，孩子的学习习惯养成与城市孩子有一定的差距；缺乏正确的家庭指导。大部分家长忙于生计，文化程度低，无法教育子女，或教育方法粗暴，有的孩子长期与父母分离，缺少家长的关心爱护，性格、心理较封闭、敏感；学习的不系统，造成学生基础普遍不扎实；农民工对自己的子女有着很高的教育期望，他们身上背负着上一代的期望。我们也应该注意一个问题，还有相当一部分孩子由于各种原因没有进入定点学校学习，还处于失学状态。而且对于进城农民工子女，不仅要为他们提供义务教育的机会

20、，还要为他们提供优质教育。因为义务教育是他们继续升学和就业的基础与前提，对于他们的义务教育需求无法满足，或者无法提供优质的义务教育 ，都会影响社会公平与稳定。我们可以用图二来表示整个的过程与因果关系。图二四、原因分析与对策思考原因分析为了能更好解决济南市进城农民工子女的义务教育问题，我们首先要分析国家宏观的制度与政策的缺失，然后结合进城农民工子女的特点与济南市自身的情况来思考更好的对策。1.从目前来看，进城农民工子女义务教育问题没有得到妥善解决，是由于现行的财政体制对于进城农民工子女的义务教育问题上出现了财政真空，使得问题目前没有得到妥善解决，主要是中央政府的转移支付力度不够和地方政府之间的不

21、规范财政竞争，实施政策动力不足。中央政府的转移支付力度不够。公共理论中，政府间转移支付又称政府间补助，是指上级政府对下级政府的财政拨款。转移支付的主要目的是降低各级政府之间的财政不均衡程度或者降低同级辖区间收入差异的程度。1按照财权、事权对称的理论，农民工子女义务教育的费用属于转移性支付的对象，应该由中央财政通过转移性支付的方式来提供，最好是专款专项。进城务工的农民工子女的义务教育是一种国家性的事务。既然是国家性的事务，理所当然应该由国家做统一的预算安排，给予解决。但是中央在下达文件的时候只要求各地政府要坚持“两为主”的原则，2003年9月30日六部委共同制订的关于进一步做好进城务工就业农民工

22、子女义务教育工作的意见，规定了流入地政府和公立学校是解决这个问题的主要责任人，2006年3月国务院关于解决农民工问题的若干意见指出了输出地和输入地政府的责任* 见2006年3月国务院关于解决农民工问题的若干意见第21条 ，这些政策都没有说明中央政府将把各地政府对农民工子女义务教育费用的支出纳入到国家财政预算体系当中。因此就导致了地方政府在执行中央文件时没有中央财政的支持，结果不能够很好地贯彻落实中央的精神。从现行体制来看，根据国家统计局2000年的统计资料，全国现有2109个县财政，4.6万个乡镇财政，2000年全国财政收入1.34万亿，其中中央财政分享51%，省级10%，地市级17%，县乡两

23、级财政只享有22%。但国务院发展研究中心县乡财政与农民财政课题组的调查显示，目前全国义务教育总投入乡镇负担78%，县级财政负担 9%，省地负担11%，中央财政只负担2%左右2 这样来看，中央的转移支付力度的确不够。不规范的财政竞争使得地方政府不愿意或者无动力来承担进城农民工子女义务教育费用。地方政府的财政竞争是指地方政府通过财政手段争夺有利于本地社会经济发展的稀缺资源或者逃避某些成本的竞争性行为，是地方政府竞争的一种方式。3但是在我国地方政府间财政竞争正常规范开展所需要的某些制度条件尚未完全具备，比如住房制度、户籍制度的改革尚未到位，构成制约要素流动的障碍，而要素的流动是规范财政竞争的条件。从

24、我国目前情况来看，由于城乡差别，城市有着自身的经济优势与吸引力，于是即使各种制度并不完备的情况下，农民工作为劳动力要素流入城市。他们为城市创造财富，创造税收，在规范的财政竞争下，城市应该提供这部分人的公共服务，当然也包括其子女的义务教育。但由于城市具有天生的经济优势与吸引力，而农民工作为一种“廉价的并不稀缺的资源”，城市政府自然会逃避其应当承担的成本。当农村剩余劳动力流向城市时，农村县乡政府对义务教育的投入不可能随着打工者进入城市。而城市区政府从财政中划出的经费，则专供辖区内的市民子女接受义务教育之用，并不包括进城务工的农民工子女。这样的制度安排，必然会导致流入地和流出地两方政府都不愿意承担农

25、民工子女的教育费用的现象。尽管中央文件明确规定，输入地政府在解决进城农民工子女义务教育问题的责任，但是并没有与当地官员的政绩考核体系挂勾。地方政府并无动力在财政上予以支持并纳入预算体系，即使有一定数量的财政支持也不能解决问题。2.法律支持不足。1998年3月，原国家教委下发了流动儿童少年就学暂行办法；2003年1月，国务院办公厅下发了关于做好民工进城务工就业管理和服务工作的通知；2003年 9月又联合下发了关于进一步做好进城就业农民工子女义务教育工作的通知；2006年3月国务院下发国务院关于解决农民工问题的若干意见在21条提到解决进城农民工子女义务教育问题。然而，这样一个庞大的非强势人群，对他

26、们权益的保护仅仅靠行政的应急措施与细节上的修修补补，没有相应的法律支持，在力度上明显欠缺，必须从法律层面的高度加以规定。3.城乡二元分化的深刻影响，带来了不公正的待遇。无论是上海的公办农民工子女学校，杭州的民办农民工子女学校，还是济南的定点学校，有着一个共同点就是进城农民工子女只能进入指定的学校入学，并没有自由择校的权力。从客观上来看是由于教育资源的稀缺性，而从主观来看，这是长期的城乡二元分化给农民工带来了很多不平等的待遇，也影响到了其子女接受义务教育的权利。对策思考1.财政体制的调整，从中央到地方共同消灭“财政真空”的现象。从本质上来看，义务教育是一种公共物品，更准确的说是一种准公共物品，因

27、此政府应当是承担义务教育费用的主体。财政上的支持是解决进城农民工子女义务教育问题的坚强而又有力的保证。中央政府应认真履行其职能，合理安排公共支出，扩大其对该问题转移支付的力度，在制定政策时要把握财权与事权的统一。在给地方政府下放事权的同时也要给予与事权相匹配的财权。在地方政府方面，将其纳入输入地官员政绩考核体系，将进城农民工子女的义务教育问题财政预算，消灭财政真空的现象，在财政给以保障。从济南市的现实来看，2004年、2005年，济南市每年拨付200万的专项资金用于定点学校建设，2006年拨付资金300万元，区政府拨100万元扶持普利中学、玉函小学等外来务工人员子女定点学校。槐荫区教育局先后投

28、入400多万元对四所定点学校进行校舍装修、设备更新和实验室建设。目前来看，济南市对于农民工子女的义务教育问题还是很重视的，不但有专款专项，而且逐步将其纳入财政预算，但是数量还是不足，中央加大转移支付力度，地方政府明确责任，那么就会有更多的财政支出用于解决农民工子女的义务教育问题。2.打破城乡二元分化，使地方政府财政竞争规范，消除对农民工的不公平的待遇。打破城乡二元分化是一个长期的过程，首先要取消户籍制度，然后社会保障制度，住房制度等配套制度等也随之改革。消除了城乡二元分化，农民工作为劳动力因素自由流动，从而形成规范的地方政府的财政竞争。在这种情况下，农民工为城市创造税收，城市就要提供相应的公共

29、服务。哪个城市提供的公共服务比较完善，农民工就会被吸引到该城市，充分发挥“用脚投票”的影响力。城市为了吸引农民工，就会提供全面的公共服务，当然也包括其子女的义务教育。这是一个长期的过程，不仅是一个制度改革，政策转变的过程，也是一个社会观念的转变过程，需要从政府到社会各界的努力，从学者官员到普通百姓的共同思考与行动。3.法律法规的完善与创新。（1）必须对义务教育法进行修订，专设条款填补有关民工子女义务教育的空白。进一步明确义务教育的政府主导地位与责任，在法律制度上确保包括所有社会成员平等接受一种统一标准的义务教育。同时，义务教育法不能只是公立义务教育保障法，也应该是民办义务教育保障法。从2003

30、年9月实施的民办教育促进法第二条把民办教育定义为：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动”，显然把以义务教育作为主要内容与任务的民工子弟学校列入民办学校范围之内，这样就把义务教育的投入责任推向了社会，在事实上把它排除在制度之外，造成义务与权利的不对称，而与当今的义务教育理念相悖。4（2）出台专门的法律法规，明确进城农民工子女义务教育责任主体，保证财政上的转移支付与专款专用 ，对于违规使用该义务教育费用的行为予以惩罚，进行监督，保证国家的政策贯彻实施。4.针对进城农民工子女的特点，各部门相互配合，制定相关的政策来提高义务教育的质量。（1）加大

31、政策宣传，让更多的农民工了解定点学校的情况，将子女送入定点学校。可以争取公安部门的支持，对办理暂住证的农民工进行宣传，争取更多的孩子入学。（2）针对进城农民工子女流动性强的特点，应该建立动态的学籍制度，随来随落，随走随迁，便于管理。对于基础较差的学生，老师应给与免费补课的帮助。（3）对于贫困的农民工子女适当减免学费。（4）在中考时，适当降低升学分数，争取让更多的农民工子女可以进入高中继续读书与深造。（5）多方参与共同帮助与促进进城农民工子女的心理健康成长。一方面，校方应该和家长更多的合作与交流，更多的与孩子沟通，另一方面可以与大学合作，由大学生志愿者定期定时与孩子交流和辅导心理问题，帮助他们树

32、立正确的人生观与世界观。比如山东大学经济学院和普利初级中学的合作就很成功。5.研究解决与进城农民工子女义务教育相关的非义务教育问题。农民工子女义务教育与非义务教育相互影响。有的城市义务教育由9年延长到12年，农民工子女也应比照实行。对进城农民工子女升入高中，哪类城市农民工子女可在当地参加高考，应进行政策研究。有关单位调查了北京市农民工子女在职业教育上的需求与供给，73.9%以上的农民工家庭期望子女达到大专以上教育水平，但受实际学业水平和家庭经济负担能力的影响，为了解决家庭的经济困难的问题，半数家庭选择就读职业高中。但是中等职业学校生源短缺，收费过高，民工子女进不去。应推进中等职业学校的改革，形

33、成适合农民工子女进入的中等职业学校和专业技能培训。* 参考史柏年.城市边缘人进城农民工子女及其子女教育问题研究M.北京：社会科学文献出版社,2005:263-284.  五、总结平等入学是每个适龄儿童都有接受教育的权利的表现。义务教育法、预防未成年人犯罪法、未成年人保护法中都明确规定了儿童公平受教育的权利。新一届政府工作报告中写到：流动人口子女受教育问题，不仅涉及数百万儿童的平等教育权，还涉及整个社会的稳定与发展。教育公平是社会公平的重要内容，没有教育公平，就没有社会平等，甚至会生发出新的社会不平等。5第44页因此从中央政府到地方政府，从政府到社会，发动各种力量，切实解决好进城农民工

34、子女的义务教育问题，不要让孩子输在起点上。参考文献：1 郭庆旺，赵志耘.公共经济学M.北京：高等教育出版社，2006：374.2 张德元.关于农村“知识贫困”与教育资源配置的思考J.经济前沿，2003(10)：45.3 郭庆旺，赵志耘.公共经济学M.北京：高等教育出版社，2006：385.4傅晓宇，曹峰旗.民工子女义务教育困境的制度根源分析以Y区为例J.理论与改革，2006(2)：155.5李玉英，王林生，陈敏钰.陕西省流动人口子女义务教育现状及对策研究J.陕西师范大学学报：哲社版，2005(1)：44.6张蓉.社会调查研究方法M.北京：高等教育出版社,2005.7史柏年.城市边缘人进城农民工子女及其子女教育问题研究M.北京：社会科学文献出版社,2005.8王善坤,卢清波.浅谈美国解决流动儿童教育问题对中国的启示J.黑河学刊,2006(2).9童星,张海波.农民工社会政策及其建构J.社会保障研究,2006(1).10杨润勇.进城务工农民子女教育政策及其执行中的问题分析J.当代教育科学,2