粮食补贴与土地流转的政策协同及政策建议

1、粮食补贴与土地流转的政策协同及政策建议    论文   作者：唐茂华      2011-11-25 22:49:43    摘要：粮食补贴政策在发挥积极作用的同时，也产生一定的负面影响。一方面对农村土地流转造成负面影响，另一方面难以激励种粮大户。建议粮食补贴向种粮大户倾斜，出台鼓励土地流转的补贴政策，并建立农村老龄人口的土地经营退出机制。关键词：粮食补贴土地流转自2004年以来，我国开始全面实施粮食直接补贴政策，目前已逐步形

2、成由直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农资综合直补以及最低收购价等共同组成的粮食补贴政策体系。毋庸置疑，粮食补贴政策在促进粮食增产、保护粮食综合生产能力、调动农民种粮积极性、增加农民收入，乃至改善基层干群关系等诸多方面都起到了积极的作用。但不容忽视的是，粮食补贴政策仍存在诸多问题。其中，较为突出的是，粮食补贴对当前农村土地流转造成不利影响，未能充分考虑到土地流转和规模经营的长期目标。应当说，促进土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必然要求，也是促进我国农业现代化的题中之义。因此，当务之急是促进粮食补贴与土地流转之间的政策协同，形成政策合力，从而更好地提高政策实施效率。一、粮食补贴和土地流转

3、之间的政策冲突粮食补贴政策的实施，一定程度上改变了土地经营的预期收益，从而对农民的传统土地经营策略产生了直接影响，这也从根本上改变了原有土地经营的稳态结构，由此对土地流转和规模经营产生负面影响。(1)粮食补贴政策改变原有土地流转关系由于长期土地经营收益较低，大量外出务工农户将土地流转出去，而且多以短期流转为主，流转形式大多是出租、转包和委托代耕等。随着粮食补贴政策的实施，粮食补贴资金均归原土地承包人所得，流转后实际种粮人没有享受到政府的相关粮食补贴。粮食补贴带来的利益关系调整，增加了土地纠纷。以往强迫农民土地流转和征地补偿不到位的，农民要求纠正或提高补偿标准；过去二轮承包时放弃土地或者转包出去

4、的，提出要回土地重新承包。许多在外务工经商的农民纷纷弃城返乡，他们有的索要原有承包地，有的将原转包给种粮大户的耕地转交自己的亲属耕种，担心自己失去土地，从而引发新一轮土地承包纠纷。(2)粮食补贴政策难以激励种粮大户以上阐述的粮食补贴引发土地纠纷主要发生在政策实施初期，新时期的问题主要是现行政策不利于激励种粮大户从事规模经营。从粮食补贴的本质要求来看，应对种粮农民进行补贴，但在土地流转后，粮食补贴仍归土地承包人所有，现实中“谁的土地谁受益”与国家“谁种粮谁受益”的政策相悖。流转中粮食补贴相关政策不配备，真正的种粮户得不到国家的粮食补贴，影响了土地流转的长期性和稳步发展。对于规模经营者来说，不能按

5、实际耕作面积得到粮食直补和综合补贴，规模经营的成本优势不明显。粮食补贴政策在促进农民种粮的积极性的同时，由于没有与时俱进，在机制设计上对土地流转没有较大的激励作用，因此现有的土地流转现象只存在于农户间的自发转移，没有形成具有规模的土地集中。在促进土地流转以更好的促进耕地的可持续利用方面，粮食直接补贴政策的效果并不理想。(3)缺乏土地经营退出补偿机制导致老龄人口超时劳动目前，我国60岁以上的老人已达1.34亿，占到总人口的10，其中70居住在农村。60岁本是进入退休年龄的时间，但由于农村缺乏养老金，同时没有土地经营退出机制，导致农村老人超负荷劳动、超时间劳动现象严重。在大量青壮年劳动力外出务工的

6、背景下，家庭保有的土地理所当然地当作留守老人养老的经济保障。由于这些土地难以通过市场交易的方式得到较高的补偿，加上非农收入来源不稳定，土地“惜转”情况较为普遍，即使是非农就业收入比较充裕的承包户也存在使土地粗放耕种甚至撂荒也不愿将土地流转的心理。缺乏退出土地经营的补偿途径，农民相应的经济或物质补偿，这既导致农村老人过渡劳动，也不利于土地流转和规模经营。二、粮食补贴和土地流转之间的政策协同当前，需要不断粮食补贴政策，同时要对土地流转进行针对性地政策引导，从而更好地实现政策协同，兼顾土地流转和规模经营的长远目标。(1)粮食补贴向种粮大户倾斜从粮食补贴的内在要求来看，应当是补贴给那些在真正种粮的农民

7、，而不是那些虽承包了责任田的农民，但实际不种田已外出打工或从事非农产业的农民。但在操作环节，是否种粮的甄别成本很高，且会带来新的问题。因而，从实际运行来看，普惠制的粮食补贴政策难以在短期内改变。但补贴政策应与农业规模经营，发展现代农业相结合。随着大量农村剩余劳动力的外出打工，农村经济社会结构发生了很大的变化，农村土地向种粮大户流转趋势更加明显，粮食生产的规模化经营不断扩大，这种变化符合现代农业的发展方向。农业补贴设计在政策导向上应顺应这一趋势。为此，补贴政策应具有鼓励种粮大户承包土地、同时推动那些已经离开土地的人把土地转让出来的作用。这就要求农业补贴政策对种粮大户的需求给与合理的考虑，对现代农

8、业生产方式的推广应用给与适当的补贴。具体的做法是采取增量补贴的方式，从粮食直接补贴资金中划拨一部分作为种粮大户的补贴资金。通过采取累进制的方式，进行二次补贴，即一次“普惠制”，二次“特惠制”，当然前提是对种粮大户要有严格的审核程序和后续监督环节。种粮大户由于耕种面积较大，对粮食补贴的反应较为敏感，通过适度的累进补贴，将有效增加经济激励，有效提高农民的种粮积极性，扩大种粮面积，实现土地流转和规模经营。(2)出台鼓励土地流转的补贴政策种粮大户补贴是针对土地流转的接收方，激励土地流转需求。但当前土地流转的供给同样不足，土地“惜转”普遍存在，当务之急是制定农村土地流转优惠政策，从资金投入、技术支持、信

9、息服务、税费减免、创造非农就业机会、农业劳动力转移等方面给予扶持，激励小块土地经营者转出土地。对此，高度重视土地流转工作，安排土地流转扶持资金，针对土地转出方实施土地流转补贴，这不失为一种很好的方式。具体方式是，对于达到一定的土地流转期限，达到一定的土地流转面积，具有稳定的土地流转关系的农户进行一定的收入补贴。实施土地流转补贴的关键在于加强监管，土地流转必须是农民依法承包的土地，以有效流转合同为依据，并在土地流转服务中心进行交易、签约和鉴证。土地流转补贴除了针对土地转出方，另一个重要的补贴对象应是土地流转平台。鉴于目前土地流转中多头管理现象严重，要充分发挥土地流转平台的职能和作用，尤其要重点建

10、立以乡镇为主的土地流转服务机构，强化其在提供流转平台、加强土地流转信息和政策法律宣传中的作用，支持农村土地流转服务机构和信息化平台建设。将土地流转平台的补贴作为重要内容，对区、乡镇(街)的土地流转服务平台建设成绩突出的予以补贴，这将起到引导和示范作用，起到事半功倍的效果。(3)建立农村老龄人口土地经营退出机制通过补偿机制激励老龄化农民退出农地经营，既有助于农业规模化经营，又使农民也能享受“退休制度”。这有成熟的国外经验可以借鉴。如德国、法国和日本等，采取“农民退休”形式，使老年农民转让农场、退出农业，既促进农业规模经营，推进产业结构调整，也提高农业劳动生产率，增加农民收入。以日本为例，1970

11、年国会通过的农业劳动者年金基金法规定，农民离开农业要全部转让土地经营权，在转让时获得政府规定的一次性支付补偿金，补偿金数量随着物价调整。这项政策不仅提高了农村老年人福利，而且起到了鼓励劳动力向城市迁移和土地规模经营的作用。随着农村人口老化，日本在2002年实行了新的劳动者年金制度，开始鼓励农民留在土地，土地权益转让补偿金就被取消。在德国，转让土地经营管理权是农民(农场主)享受养老保险待遇的首要条件。德国农民养老金的给付是以农场主移交农业企业为先决条件的，要求其年龄达到50岁就必须通过继承、出售或长期租让等方式转让农业企业，脱离农业劳动成为农业退休者。法国为发展现代农业，实行了“一加一减”的做法

12、。“一加”指的是为防止土地分散，国家规定农场主的土地只允许让一个子女继承；“一减”指的是对农民进行人员分流，规定年龄达到55岁就必须退休，由国家一次性发放“离农终身补贴”。为鼓励老人让出土地，法国在1962年设立“调整农业结构社会行动基金”，作为对65岁以上领取退休金的人放弃农业经营的补助，平均每人每年可以得到1,500法郎。20世纪70年代，将这一范围扩大到60-65岁即将退休的农民也发放“非退休者得补助金”，用以鼓励他们在接近退休前将退出土地经营。借鉴这些成熟的经验，中国应尽快出台类似的老龄人口退出土地经营的具体措施。通过建立和完善农地退出的过渡办法，建立农地退出补偿机制。具体补偿办法是，对超过一定年龄的劳动人口，给予一定的补偿数额，逐年补贴。同时，必须完善退出农地的分配办法，在依法确保农民土地承包权的基础上，退出的耕地要经过整合，通过竞争承包、大块租赁等方式，使具有更大耕种能力的农户，耕地规模继续扩大，逐步形成适度规模经营。责任编辑：董博    你可能感兴