容积率与土地价款的关系问题

1、容积率下调土地出让金案情2019年2月，某置业公司以在建工程转让的方式， 购买了某市地产开发有限公司“黄金海岸”商住小 区项目用地。根据该宗地出让合同对规划指标的约 定，容积率为小于等于 6.5。2019年11月，当该置业公司按容积率6.5的规划指标设计了项目总平面图，报审修建性详细规 划时，却被告知因控规调整要将项目容积率由6.5降至4.0。项目容积率调减了 2.5，意味着房屋建设 面积将减少2万多平方米，造成逾3000万元的经济 损失。该置业公司遂立刻向转让方某市地产开发有 限公司提出违约赔偿要求。某市地产开发有限公司 则表示，自己对于项目区域控规调整并不知情，项 目转让前的不动产权证、出

2、让合同等均标示项目容 积率为小于等于6.5，建议置业公司自行与该市自然 资源局协商退还土地出让金。置业公司转而向该市自然资源局咨询，但得到的答复是退还土地出让金的事宜目前没有明确法律法 规和政策依据，并且土地出让金是直接缴入财政专 户，资金的管理部门是该市财政局。置业公司向市财政局申请退缴土地出让金2800万元及补偿1100万元的经济损失，该局表示，国家 对财政资金的使用有严格的管理制度，对没有依据 的支出，他们也无能为力。多次协商无果后，该置业公司向当地政府提出了 行政复议，并准备向法院起诉。分歧实践中，因降低容积率要求退还相应土地出让金 的情况比较少见，土地出让金是否能退、怎么退， 各方意

3、见不一。置业公司认为，降低容积率对其造成了巨大损失， 包括因容积率减小导致的土地贬值，以及项目前期 投入等涉及的其他损失。这些损失应由责任方承担。 如果市地产开发有限公司故意隐瞒容积率调整事宜， 就应按转让合同赔偿损失；如果政府强制调整容积 率影响土地价值，就应退还土地出让金。市地产开发有限公司认为，双方签订转让合同时， 其并不知晓项目用地所在区域的控规需要调整，政 府公告该区域控规调整也是在转让之后的事情，其 在转让中并未隐瞒相关信息，不存在过失。市自然资源局认为，该市地产开发有限公司于 2015年7月取得“黄金海岸”商住小区项目的项目用地，出让合同约定的竣工时间是 2018年7月。该 公司

4、在2015年8月所报的项目总平面图是按 4.0容 积率设计的，但直至2019年2月转让前，仍未按出 让合同约定竣工时间完成项目建设。2019年7月，该市为提升城市空间和环境质量，对滨海景区周边 区域的控规进行了调整，总体降低控规容积率及建 筑高度，也按法定程序征求了意见并公示。调整后， 滨海景区周边区域容积率要求控制在4.0以内，“黄金海岸”属于该区域内容积率偏高的项目，并且未 完成开发建设，符合按控规进行调整的要求。造成 项目不能按6.5容积率建设的原因，是因为开发商未 按出让合同期限建设。该市之前也有因规划调整而 下调容积率的项目，并没有开发商提出退还土地出 让金的情况。目前此类情况国家及

5、省级都没有出台 相关的规定，对于置业公司提出的诉求，没有处理 依据及程序，退缴土地出让金的数额也没有相关计 算标准。市财政局认为，土地出让金核缴依据的是土地出 让合同，土地出让合同未约定降低容积率就退缴出 让金的事项，置业公司也不是出让合同签订方，退 缴土地出让金不符合项目政府财政收支的管理规定。 解决最终，置业公司提起行政诉讼，在该市中级人民法院的调解下双方达成和解。该市人民政府组 织法制办、住建、自然资源、财政等部门对项目 容积率调整问题进行分析，确定了损失补偿核定 及补偿方式，妥善处理了纠纷。评析项目用地容积率降低后是否应退还土地出让金， 可借鉴的案例不多，对问题处理只能结合现行的法 律

6、法规进行分析处理，可从以下几个方面着手。 合同转让权利义务可继受国有建设用地使用权出让合同规范土地出让方 和受让方之间的权利义务关系。受让人与土地管 理部门签订国有土地使用权出让合同，依法取得 国有土地使用权后，将其转让给第三人的，依据 城市房地产管理法第四十二条的规定，房地 产转让时，土地使用权出让合同载明的权利、义 务随之转移。第三人在取得该土地使用权后，亦 取得土地使用权出让合同所载明的权利、义务， 也就是说国有土地使用权出让合同对第三人具有 约束力。容积率等规划指标作为出让合同的约定 事项，其变化必然影响受让人取得的土地使用权。 本案例中，市地产开发有限公司将土地转让给置 业公司，并办

7、理了不动产变更登记相关手续，出 让合同的权利义务就转移给了置业公司，置业公 司就可以基于土地转让合同追究该市地产开发有 限公司的违约责任，也可以依据出让合同主张土 地受让人的相关权利，如因容积率调低提出相关 赔偿诉求。容积率调整是否赔偿视情况现实中容积率调减的原因有很多，有企业因市 场环境需求、资金运作成本等原因主动调低容积 率进行开发建设，也有因规划调整、重大基础设 施建设等原因，应政府要求被动调低容积率，还 有法院、负载等其他原因要求暂时调低容积率进 行开发建设的。从合同平等协商原则来看，若基 于出让方的原因造成受让方权益受损，受让方可 以提出相关补偿的要求。从实践中，昆明、张家 界等城市

8、的处理方式来看，都以是否为政府原因 导致容积率调减，作为判断是否予以启动补偿程 序的要件。这些城市通过昆明市稳增长促发展 若干政策措施张家界市人民政府办公室关于 规范已出让用地项目改变土地用途调整容积率补 缴土地价款管理的通知等规范性文件，对处理 方式进行了明确。通常的做法是，因政府要求调 减容积率，经评估后，对调整差价为负值的进行 补偿。由企业提出经政府批准调减容积率则不予 补偿。本案例中，虽然市地产开发有限公司没有 按合同约定期限完成建设构成违约，置业公司受 让土地后亦应承担此项违约责任，但这项违约责 任与项目不能按 6.5容积率建设没有必然的因果 关系，该市自然资源局以此为由不受理置业公

9、司 诉求，似乎难以成立。虽然处理此类问题目前缺 乏明确的法规和政策支持，但相关行政主管部门 面对实际问题时，应主动思考解决途径。 宗地价值减损应评估除了能否退缴土地出让金之外，如何核算损失 补偿的具体金额，也是各方关注的重点。显然容 积率是影响土地价格的主要因素之一，越是土地 需求量大、供求矛盾突出的区域，容积率对地价 影响程度越大。在一般情况下，容积率的上升能 增加地上建筑物的数量，进而增加可售建筑面积 带来经营收益，土地随之增值，但同时容积率较 高就会压缩小区的绿地、步道等开放空间，降低 住宅的隐私性，导致对住宅品质要求较高的消费 群体购买意愿下降，进而使住宅的价值下降，也 就是说容积率的

10、上升也可能导致土地贬值。反之,容积率下调亦是如此，既可能导致土地增值，也 会使土地贬值，所以，不能简单认为降低容积率 土地价值就会减损，更不能草率按土地出让合同 单价核算损益。调整容积率导致价值变化评估核 算方法在国有建设用地使用权出让地价评估技 术规范中已有明确规定，要求调整容积率导致 地价变化应通过基准地价体系法、假设开发法等 方法进行评估，在涉及容积率调整的地价估算时， 同时考虑评估期日、剩余年限、建设周期等因素 对价值的影响。本案例中，项目用地容积率调整 时点距土地取得时间已过5年，使用期限缩短、土地开发条件变化等因素土地价值变化有明显的 影响，置业公司主张按土地出让合同的楼面价直 接核算退还土地出让金，显然不符合土地价格形 成的规律，也不尽合理。容积率调低后的价值减 损应由自然资源管理部门委托专业土地估价机构 评估测算更为科学。处理程序需规范因降低容积率的项目用地建设状态的不同，项 目业主提出赔偿诉求也不一样，认定责任原因以 及损失金额可能涉及财政、住建、自然资源等多 个相关部门，在国家及省级没有明确规定情况下， 要理清诸如怎么确定责任原因、补偿资金可否从 土地出让收入中安排支出、补偿金额如何核算等 一系列问题，需要相关部门之间形成工作机制， 按工作职责逐一分析用地容积率降低的原因及有 可能形成的损失数额等问题，形成处理方案，供 政府进行决策。并可在