水库移民安置土地流转调查研究

1、水库移民安置土地流转调查研究一 研究目的建设水利水电工程是人类为了更好的利用水力资源，有目的地改造自己生存环境的自觉行为，而移民安置则是此项行为中不可或缺的一部分。前者是为了改善人类自己的生存环境，后者则是为了达到此目的而对生存条件作出的必要调整。一直以来，水库移民安置是困扰水利水电工程建设的最主要问题。因为移民安置是整个工程建设的矛盾聚焦点，移民能否得到顺利安置，直接关系到水利水电工程建设的顺利与否。从我国现实情况来看，水库移民安置主要是实行以土安置的方针。但由于现目前耕地资源本来就紧张，大部分地区人多地少，加之区域间耕地资源极不平衡等问题的存在，使得移民安置的土地从哪里来成为一个备受关注的

2、问题。而从以往移民安置的经验来看，一方面是通过开发移民安置区的未利用土地，另一方面则是将安置区居民拥有的土地调出一部分，重新分配给移民。从我国现实条件来看，由于受可供开发的耕地后备资源有限和可供开发的土地质量较差等因素的影响，通过开发未利用土地安置移民的只占很小一部分，而大部分移民安置还是得通过安置区土地流转来实现。但是，由于我国人均占有耕地量本来就少，客观上决定了安置区居民不愿意将手中少量的土地流转出来。加之，随着我国经济体制改革的深化，农业实行家庭联产承包制，土地分散到农户单独经营，农业的经营目标已开始向追求利润方向转变，这就主观上决定了安置区居民不愿意将土地流转出来。因此，安置区居民对将

3、土地流转给移民并不感兴趣，这使得要通过在安置区进行土地流转来安置移民得不到群众的支持。另外，由于中国农户土地经营规模在世界上是属超小型的，为了限制农用土地的进一步细分，保证农业适宜的经营规模，国家颁布了一系列政策，诸如：“增人不增地，减人不减地”、土地承包期30、50年不变等，其防止土地经营太分散的政策取向很明显，这就使得通过局部土地流转来安置移民没有制度上的保障。在没有群众支持和制度保障的情况下，怎样最大程度的既能够满足移民的要求，保障移民的利益不受损害，生活水平不降低，又能够合理的解决安置区土地流转的各种纠纷，是本文将要解决的问题。笔者将对丹江口水库部分移民区和安置区的调查问卷进行分析，对

4、调查过程中反映出来的问题进行总结，找出移民安置中土地流转还存在的问题并提出解决问题的对策，为未来移民安置中土地流转提供参考。二 调查基本情况调查组于2009年3月8日至2009年3月13日对湖北省丹江口市三个镇进行了为期6天的问卷调查，调查采用问卷调查为主，访谈调查为辅的方式进行。调查过程比较顺利，基本上达到了预期目的。在笔者进行的调查过程中，总共调查到67份调查问卷，涉及到3个镇10个村的水库移民和安置区居民。其中包括未安置移民区的问卷共51份，涉及2个镇8个村的移民；安置移民区的问卷共9份，涉及1个镇1个村的移民；安置区居民的问卷共7份，涉及1个镇2个村的居民。具体结构及比例如表1所示。三

5、 调查结果分析经过对调查问卷的认真总结和归纳，笔者将其中有关土地流转所反应出来的情况分析如下：（一）大部分移民更愿意依靠政府进行土地流转从移民获取安置地土地流转信息的途径上看，有74.51%的移民选择政府提供信息。因此可以看出，政府始终是主导移民安置中土地流转的关键因素，大部分移民对政府在移民过程中的指导作用仍然持积极态度，而对政府的移民工作也是持支持态度的。这主要是由于移民在移民安置的过程中处于一种比较被动的地位，对移民工作的不了解，对移民搬迁政策的陌生，以及在土地流转、生产就业信息方面的不对称，只能靠政府行为来进行弥补。另外，移民文化程度普遍较低，这也影响了移民从事非农产业（或自谋职业）的

6、积极性，往往寄希望于政府在土地流转方面能够做出更多的帮助。尤其对年龄大的或者孤寡老人等移民更是如此，在笔者调查浪河镇浪河口村的过程中，就遇到一个81岁的孤寡老人，他就希望政府把所有事情都解决好。这充分的说明了，作为弱势群体的移民，在面对土地流转信息对称等问题的时候，还是更愿意依靠政府来解决问题的。（二）移民家庭非农收入越高，越不愿意流入土地从整个调查过程中，可以体会到，当移民的非农收入越高时，只要国家一次性给与他们足够的补偿，他们就越愿意以非农业（或自谋职业）的方式进行安置，也就是说，当家庭非农收入高的时候，就不需要再在安置区与安置区居民进行土地流转。这是由于非农业收入高的移民从事的职业涉农程

7、度都比较低，从调查中可以看出，这部分移民主要是从事外出打工、网箱养鱼或者果树栽培等职业。他们在对安置方式的选择上也比较灵活，主要是确保能够继续从事相关产业就可以，不需要解决承包地问题，对是否进行土地安置没有太多的要求，也就不需要通过土地流转获得承包地。而从这部分人的特征来看，主要是以年轻人为主，或者是有一技之长的移民。这也充分的说明了这类人在面临就业时，拥有更多的就业机会。而由于从事非农业与农业之间存在的收入差距巨大，这部分人的念土情节都不是很重，也就越愿意采取非农安置的方式进行安置。（三）国家对农业越关注，移民越愿意流入土地在浪河镇小店子村调查中，有部分移民明确表示了现在国家在农业上比较重视

8、，政策上也较为倾斜，对未来从事农业表现出了极大的兴趣，这也直接决定了移民在进行安置的过程中，不愿意以农转非进行安置，以此确保自己拥有一定数量的土地。而这种程度越深，移民就越愿意在安置区流进土地。这是由于国家越重视农业，农民对农业的未来前景就更看好，就对农业的发展更有信心，都愿意继续从事农业生产，才会出现这种现象。从这里也可以看出，最近几年国家对农业的政策还是深入人心的，还是起了不小的作用的，农民对农业上的政策表现出了极大的信心，对从事农业生产表现出了极大的兴趣。（四）移民年龄越大，越不愿意流入土地一般情况下，移民年龄越大，念土情节越严重，也更应钟情于以土安置的方式，更愿意在安置区流入土地。但是

9、从调查后的结果可以看出，事实是与这种常理相违背的。恰恰是年龄越大的移民，越不愿意以土安置。通过认真的分析，这种现象也是可以解释的。首先，移民年龄大了，没有能力再去耕种土地，导致他们在选择安置方式时不得不显得很无奈，放弃了一辈子耕种的土地。缺乏劳动力也就成为了解释这种现象的根本原因。其次，部分年龄比较大的移民家庭，由于子女都在外地从事非农产业，因此，他们在搬迁后都希望依靠子女，并且不再从事农业生产，采取其他安置方式也是可以的。这也是解释这一现象的间接原因。（五）土地流转中的土地质量问题成为移民关注的焦点通过对三官殿镇蔡湾村移民的调查了解到，这里的移民对移民安置存在最多意见的是土地的质量问题。对于

10、在安置区获得的承包地，普遍认为质量没有以前好，不宜进行农业生产。而实际上，笔者在调查的过程中了解到，移民是非常的关心在安置区通过土地流转获得的土地质量的。按照移民的想法，他们是希望获得质量与搬迁前相当或更好的土地。但是由于安置区流转出来的土地往往都是质量较差的，而质量好的又太贵，移民担心补偿的费用不够用于购置质量好的土地，往往无奈的放弃了这种愿望或是接受国家重新分配的土地，使得土地的质量问题成为移民关注的焦点问题。四 水库移民安置土地流转存在的问题（一）水库移民安置土地流转不规范水库移民安置是比较特殊的工作，它的对象是移民这一特殊群体。而水库移民安置中的土地流转是不同于一般意义上的土地流转的，

11、由于针对的对象不一样，作为新性质的土地流转，在实践中还没有比较好的固定化模式，可以为移民安置的土地流转提供指导。而在水库移民安置的土地流转中，现行的大多是传统意义上的国家主导，移民自主的模式。但是国家主导是否就是符合这一特殊流转工作的最佳方法还有待商榷，同时，是否在水库移民安置土地流转中引进市场机制也是存在争议的。（二）水库移民安置土地流转信息不对称水库移民作为弱势群体，在土地流转的过程中，由于对移民工作的不理解，对土地流转信息的不了解等，造成了水库移民安置中移民土地流转信息上的不对称。这一不对称主要体现在：在安置区，移民无从获得足够的土地流转信息，无法通过充分的比较来进行土地流转。而当这种流

12、转没有足够的可比性的时候，移民就会感到很盲目，无法正确做出土地流转决定，或是在土地流转的过程中出现失误。（三）水库移民土地流转受政策影响大土地本来是农民生活和生产的保障，选择拥有土地理应是必然的，受国家政策的影响不大。但是通过调查研究可知，国家政策对移民进行土地流转有一定程度的影响，尤其是农业政策。这主要表现在以下两个方面:首先，国家农业政策的稳定度。由于移民对未来农业政策的稳定与否不可而知，因此他们对搬迁后继续从事农业生产兴趣不大，担心因为农业政策的不稳定导致不必要的损失，因此不愿进行土地流转。如果国家农业政策更加稳定，移民将愿意流入更多的土地，并愿意获得更长期限的土地承包权。其次，国家对农

13、业政策的关注度。显而易见，国家对农业政策的重视度越高，移民对搬迁后继续从事农业生产信心越大，也就越愿意流入更多土地，土地流转的频率也就越高。（四）水库移民安置土地流转的土地质量不高，进行农业生产困难在调查安置区居民愿意转出何种质量的承包地给移民使用时，100%的居民都选择了流转出质量差的土地。从这里可以很明显的看出，通过土地流转出来共移民使用的土地，如果完全按照安置区居民的意愿，土地的质量是得不到保障的。只会导致流转出来的都是质量不好的荒山、荒丘等，这就为移民安置的后续工作埋下隐患。如果国家在这方面不做好恰当的引导，那移民要在安置区获得的土地上进行生产是相当苦难的，也无法满足搬迁后的生存需要。

14、（五）政府缺乏对水库移民安置土地流转工作的指导总的来说，国家在移民安置土地流转上还是缺乏强有力的指导。我们知道，移民对国家的依赖性是比较强的，如果国家不能很好的指导水库移民安置中的土地流转问题，移民搬迁后的生活生产问题是得不到保障的。而从现目前的情况来看，由于国家相关政策法规还存在不够系统化，不够完善等问题，导致了在指导移民安置土地流转过程中缺乏力度，诸如提供土地流转信息、制定土地流转价格等方面。五 解决水库移民安置中土地流转问题的建议（一）规范土地流转程序，完善土地流转制度国家要针对水库移民工作的特殊性质，形成一套与常规土地流转不同，完全适合于水库移民安置的土地流转程序、制度。在特殊情况下，

15、可以考虑进行制度上的突破。改变土地流转过程中方式单一化的现状，适当引进市场机制，发挥市场的灵活作用，完善土地流转制度，保证水库移民安置土地流转的顺利进行。（二）政府加强提供土地流转信息力度，保障信息畅通水库移民安置土地流转作为一个潜在的、特殊的市场，信息对移民安置工作顺利进行起到关键作用。由于信息不对称引起的失误是不必要的，政府在这一过程中要发挥主导作用。要改变以往比较封闭的流转市场和由于政府力度不够引起的不必要失误，加强政府提供信息的力度。可以考虑在移民安置的过程中，专门设置有关这方面的机构，或者是通过市场建立中介机构等，主要负责土地流转信息的收集与公布。（三）增强农业政策的稳定性，加大农业

16、扶持力度朝令夕改的政策是保持农业稳定的大忌，也是阻碍移民安置中土地流转顺利进行的因素。国家制定的农业政策一定要符合水库移民的特殊性质，符合可持续发展的客观需要，一定要分三步做到稳得住、安置得好、发展得好。因此，水库移民过程中，一定要保持农业政策的稳定性，加大对农业的投入力度，重视农业的发展。（四）提高移民安置补偿标准，提高土地流转后的土地质量在耕地资源非常有限的情况下，要想在安置区通过流转获得更多好质量的土地，空间是非常有限的。一方面要对安置区居民提供好地的给与政策上的奖励，鼓励流转质量好的土地。另一方面，适当提高移民安置的补偿标准，增强移民购置质量好的土地的购买力。另外，在保持自然供给总量不变的情况下，通过采用科学技术手段，对质量差的土地进行