治安管理处罚法实施中存在的问题与对策探析

1、治安管理处罚法实施中存在的问题与对策探析芑旁田辽宁公安司法管理干部学院学报张续明(辽宁警官高等专科学校,辽宁大连118036)治安管理处罚法实施中存在的问题与对策探析摘要:治安管理处罚法的颁布实施,标志着公安机关在新时期办理治安案件及处理相关治安问题有法可依.然而,在该法实施过程中,也逐步显现出立法上的一些不足.文章针对该法在立法上与实践工作中存在的突出问题及解决对策作了进一步的探讨与分析.关键词:公安机关;治安管理处罚法;实施;问题;探析【中图分类号:D922.15【文献标识码:A【文章编号:1009-1416(2009)01-;3002【收稿日期:2009-01-08【作者简介:张续明(1

2、965-),辽宁警官高等专科学校公安管理系副教授,主要从事治安管理学研究.中华人民共和国治安管理处罚法(以下简称治安管理处罚法)自2OO6年3月1日起正式实施至今已近三年,它的颁布实施标志着公安机关在新时期办理治安案件及处理相关治安问题有法可依,对防止和纠正不当或违法的行政行为,规范和保障公安机关及其人民警察依法履行治安管理职责,健全社会主义法制,维护社会治安秩序,保障公共安全,保护公民,法人和其他组织的合法权益,进一步完善办案程序,增进社会和谐,维护社会稳定,促进社会主义市场经济的发展,推进社会主义精神文明和法治文明的建设与发展,都具有十分重要的意义.同时,在该法实施过程中,我们也发现一些瑕

3、疵,当然,瑕不掩瑜.为使该法能够进一步地得到贯彻落实,更好地指导实际工作,本文拟就该法在立法上与实践工作中存在的突出问题及解决对策作进一步的探讨分析,使其在立法上逐步加以完善,在实际工作中发挥其应有的作用.一,治安警理处罚法中的.不予处罚”与”不再处罚”之辨析“不予处罚”与”不再处罚”,是治安管理处罚法中规定的两大法定处罚情节对于行政相对人来说,实际上都是没有受到真正意义上的法律制裁.虽然只是一字之差,但其法律后果是不一样的.因此,不能把二者混为一谈.情节是指某一事物发生,存在和发展过程中具有一定特征的事实情况.情节作为一个法律术语,是指法律规定或认可的表明行为是否具有危害性和行为人是否具有人

4、身危险性,以及社会危害和人身危险程度轻重的主客观事实情况.法律上的情节,除法律(如<<R1J法,治安管理处罚法等),法规和司法,行政解释作出了明确规定的以外,凡与案件有直接关联的主客观事实情况,如年龄,身高,动机,目的,行为,方法,手段,时间,地点,累犯,自首,抗拒,前科,劣迹,危害结果等等,都属于情节的范畴.在办案中,如何界定案件性质,如何芄0分违反治安管理与犯罪行为和其他相关行为的界限,如何分析判断案情,确定查破方向,如何决定治安管理处罚等,都必须以行为的情节与危害程度为客观依据.所谓危害程度,是指行为发生了对国家,集体和公民的合法权益造成的损失大小和影响力的客观后果,它属于情

5、节的一部分.所谓治安管理处罚的量罚情节,就是指公安机关在对违反治安管理行为人作出处罚决定时,作为处罚轻重或者不予处罚,不再处罚的各种情况.根据法学理论和公安机关的执法实践,量罚情节可以概括以下两种情况:即法定情节和酌定情节.所谓法定情节,就是指治安管理法律,法规明文规定的情节.如从重情节,从轻处罚情节,减轻情节,不予处罚和不再处罚的情节.这些情节都是法律的明文,硬性规定.直接影响着行为人违法后的法律后果.所谓酌定情节,就是指公安机关从长期的办理治安案件的实践中总结出来的,并由公安机关灵活掌握的一些影响处罚轻重的具体情况.法定情节比较概括,比如从重要到什么程度,从轻到什/厶程度,法律只做了原则性

6、的规定,没有具体规定.所以,办案人员在作出处罚决定时,必须充分考虑其他酌定情节.尤其是当法定情节交叉,重叠时,如何决定量罚的幅度,酌定情节就能起到重要的参考作用.因此说,酌定情节是法定情节的必要补充.常见的酌定情节主要有行为人的作案手段,行为侵害的对象,行为人的生活状况,行为人的一贯表现,违法时的外界刺激影0向以及行为人主观方面的情况,实施违反治安管理行为的时间,地点等.比如,把时间,地点作为参考因素的惰况,在法律没有特别规定的情况下,行为发生于什/厶时间,在什/厶地点对量罚幅度也有一定的影响.例如,在发生地震,水灾期间实施的妨害公共安全行为,其危害性要比平时大得多;在政府首脑机关周围或在正在

7、航行的船舶上发生的违法行为就要比在其他地方或陆地上发生同样行为严重一些.同样的妨害公共安全行为,可能会出自于各种不同的情况.有的是出于主观方面的问题;有的是出于财力方面的问题;有的人是一贯不有的人属于打击报复有的人属于偶尔违法;有的入是一时疏忽,并主动承认错误及时改正等等.因此,公安机关在调查时,必须查清行为人的违法情节,以法定情节为主,以酌定情节为辅,并把二者有机地结合在一起,做到罚当其责,使其心服口服,从而自觉改正违法行为.正因为如此,我们应该很好地研究一下情节的相关问题.这里重点探讨”不予处罚”与”不再处罚”情节的规定.治安管理处罚法第9条规定”对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财

8、物等违反治安管理行为,情节较轻的,公安机关可以调解处理.经公安机关调解,当事人达成协议的,不予处罚.经调解未达成协议或者达成.0IJZ0LI0ZHZo0HZH00IEG阿0勺0lIc哪Z口协议后不履行的,公安机关应当依照本法的规定列违反治安管理行为人给予处罚,并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼”.该条规定,当事人达成协议的,不予处罚.我认为此处不应该用”不予处罚”,而应该用”不再处罚”比较合适.因为适用治安调解的前提之一是当事人的行为已经违反了治安管理,本应给予治安处罚,只是因其符合调解的条件,公安机关才采取了调解的方法予以结案而已.因此,案件处理的法律结果是“不再处罚”.而

9、”不予处罚”是指当事人的行为压根儿就不构成违反治安管理行为,所以,根本就谈不上处罚的问题,其法律结果只能是不予处罚.所谓不构成违反治安管理行为,是指行为缺少构成的客体要件,客观要件,主体要件,主观要件四要件中的一个或几个.治安管理处罚法第12条规定的”不满14周岁的人违反治安管理的,不予处罚”,是因为其主体要件中法定责任年龄不够;第13条规定的”精神病人在不能辨认或者不能控制自己行为的时候违反治安管理的,不予处罚”,是因为其主体要件中的责任能力不具备.因此,凡是不具备违反治安管理行为构成四要件的行为,立法中应该用”不予处罚”;已经构成应受治安管理处罚的违反治安管理行为,最终因为某些法定的原因而

10、未买际给予当事人处罚的应该用”不再处罚”.基于此,治安管理处罚法第12条,第13条,第14条规定的不予处罚是科学,合理的.同理,第22条规定的不再处罚也是科学,合理的.然而,第9条,第71条第2款以及第19条规定的”不予处罚”是不合理的,当然也是不科学的.这几条都应规定为”不再处罚”才符合实际情况和立法本意.同样,公安部关于公安机关执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释(二)第4条规定的有关减轻处罚的适用问题的四中情形,也应该表述为”不再处罚”.与此对应的公安行政规范卷中法律文书的不予处罚决定书应更名为不再处罚决定书.二,立法上存在的其他主要不足与完善(一)该法第76条

11、规定的措施,要/厶分别放在相应条款中另作一款规怠要/厶放在附则中规定较合适,而放在第三章”违反治安管理的行为和处罚”中加以规定,不伦不类.(二)该法既然是治安管理处罚法,而治安管理处罚的前提又是违反辽宁公安司法管理干部学院学报I?i譬0l一治安管理行为,那/厶,什/厶是违反治安管理行为,什/厶是治安管理处罚,该法理应当作一明确规定.这不能不说是该法的一大缺憾.结果导致给理论研究和实际操作造成巨大的障碍.比如,在理论研究上,一会儿狭义违反治安管理行为(违反治安管理处罚法规定的行为),一会儿广义违反治安管理行为(不仅包括违反治安管理处罚法规定的行为,还包括其他治安管理法律,法规规定的应当受到治安管

12、理处罚的行为),一会儿其他违反治安管理行为(基本上囊括了所有违反公安行政管理规定的行为);在买际工作中,哪些属于治安案件,举个最简单的例子看一下,行政拘留是治安管理处罚法明文规定的治安管理处罚的种类,但在道路交通安全法,外国人人出境管理法以及其他法律当中均有行政拘留的规定,那/厶,与之对应的行为是不是违反治安管理行为呢?结案后是否按照治安案件进行统计呢?(三)该法第5条第3款明确规定“办理治安案件应当坚持教育与处罚相结合的原则”,即明确规定是”治安案件”,为什/厶公安部在案件统计月报表中使用”违反治安管理案件”这一术语,难道”治安案件”和”违反治安管理案件”不是回事吗?区别在哪里?使人难以理解

13、.是称治安案件还是称违反治安管理的案件,公安部的报表与处罚法的规定显然不一致.治安案件的范围究竟有多大,都包括哪些内容,到目前为止也没有一个统一的说法,没有定论,仍是各自为政,各抒己见.众说纷纭,莫衷一是.(四)建议公安部单独制作一份治安案件规范卷,治安案件不应当使用用通用的公安行政规范卷.一是因为处理治安案件有明确的法律依据,二是因为单独立卷能使人们清醒地认识到治安案件的本来面目.(五)时机成熟后,应通过制订治安管理处罚法实施细则,来提高法律适用的权威性,尽量少用解释一,解释二等内部规定,要向社会公开.以便于厂大公民知晓和遵守.(六)该法将第49条与第4O至48条的规定放在一节当中规定,不十

14、分科学.这样做,可能在立法上看起来比较简练,但不符合第三章四节内容的分类标准,容易使人产生错觉.实际上已经有人错误地认为违反治安管理行为分为四类,尽管人身权与财产权密不可分,但因其客体,性质均不一样却放在一节当中进行立法,的确不够科学.还是应当分列比较合适,即侵财行为应单列一节.(七)第50条第2款”阻碍人民警察依法执行职务的,从重处罚”与第51条第2款”冒充军警人员招摇撞骗的,从重处罚”情节的规定,应统一放在第2O条规定的从重处罚情形之中,分别作为第5种,第6种情形加以规定.既醒目又能凸显其重要性.以上观点,只是个人的孔之见.因篇幅所限,有些问题还没有涉及到,已经涉及到的问题,可能有的还没有

15、说对,说透,对不妥和谬误之处,还敬请广大同仁,专家和学者批评指正.参考文献:1】熊一新,华敬锋编.公安机关办理行政案件程序规定解读与适用M】.中国人民公安大学出版社,2006:183192.2】裴兆斌编.最新办理治安案件实用手册【M】.中国人民公安大学出版社,2O07:256262.3】吴高盏编.中华人民共和国治安管理处罚法释义M.人民出版社,2005:6186.4余凌云着.公安机关办理行政案件程序规定释义及行政法律文书制作指南【M.群众出版杠,2006:154165.责任编辑:张放AnalysisoftheproblemsandcountermeasuresinimplementingAdm

16、inistrativePenaltiesforPublicSecurityActZhangXuming(LiaoningPoliceAcademy,Dalian,Liaoning116036,China)Abstract:promulgatingandputtingintoeffectofAdministrativePenaltiesforPublicSecurityAct,markedthepublicsecurityorgansintheneweraoflawandorderprocessingandhandlingthecasesandrelatedproblemaccordingtolaw.However,intheimplementationprocessofthelaw,graduallyexposeanumberofshortcomingsofthelegislation.The