论征收补偿收益的分配机制(一)

1、论征收补偿收益的分配机制 一 关键词 :土地补偿费 /收益分配机制 / 村民资格 / 分配方案内容提要 :征收补偿收益的分配问题主要涉及土地补偿费的分配,一般不涉及安置补助费和附着物及青苗补偿费。征收补偿收益分配权的行使主体应为村民会议或村民代表会议,享有征收补偿收益分配的权利主体应为本集体组织的村民,但某些特殊群体也应有收益分配权。征收补偿收益的分配方案要遵守分配程序规定,只有村民会议才有权制定分配方案并应有相应比例的人数表决通过才能执行。为了标准征收补偿费的分配和减少分配过程中的争议,有必要对土地补偿费 有时也涉及安置补助费 的分配机制进行探讨。一、征收补偿收益分配权的行使主体 土地补偿费

2、是支付给丧失土地使用权而支付给集体土地所有人的替代价值,应归属于集体土地所有人。但由于现行规那么关于集体土地所有权主体的法律界定不清 ,土地补偿费的利益归 属必然在实践中引发歧义与争端。依?土地管理法?规定,集体土地所有权有三种主体形式 :乡镇农民集体所有、村农民集体所有和村内农村集体经济组织所有,其财产分别由乡、村集体经济组织、村民委员会经营管理。虽然,?土地管理法实施条例?规定土地补偿费归农村集体经济组织 ,但是 ,这里的农村集体经济组织的涵义并不具体,导致在土地补偿费的支配权上,出现大家都来主张权利现象。可见 ,法律实际上规定了集体经济组织和村民委员会对土地补偿费都有分配权,这产生以下问

3、题:首先 ,集体土地所有权主体缺位 ,在那些不存在乡 镇农民集体经济组织的地方 ,土地所有 权主体是谁不明确 ,是村委会、乡政府还是村民小组,易生争议。即便是在那些存在乡镇 农民集体经济组织的地方 ,由于农村集体经济组织承袭原有的三级所有、队为根底、政社合一 的模式 ,不仅村与村内经济组织之间、原生产大队和生产队之间前者包容后者。究竟哪种实 体可以行使土地集体所有权模糊不清。这种模糊状态导致了权利真空现象 ,农民中没有一个 人知道究竟谁拥有土地。这使得各级政府和集体经济组织都可以分头介入土地权利的管理。 1在不涉及利益分配时 ,乡政府、村委会、乡村经济组织都不关心所有权主体问题 ;一旦土地 征

4、收补偿费下发 ,都争先恐后地去主张土地所有权主体 ,并举出充足的理由来证明自身的合法 主体地位。正是因为主体混乱 ,才产生了补偿费 “乡扣 、“村留、“乡村集体经济组织提 的现 象。结果 ,到农民手中几乎所剩无几。 据全国人大常委会在 2004 年初组织的土地执法检查中 发现 ,湖北襄荆高速公路征地补偿费被有关部门层层截留达 45%。2其次,作为土地代偿价值 的土地补偿费无法由作为集体成员的农民直接支配而留于集体经济组织 ,由于权利义务不明 , 农村集体经济组织的内部成员如何行使权利,是按人还是按土地份额进行分配无法确认,导致出现类似其他集体财产人人所有 ,人人无权的现象 ,农民的土地利益被虚

5、拟化。法律虽然规定 了土地补偿费侵占、挪用的法律责任及农民的举报机制,但并没有规定处分土地补偿费的规那么,土地补偿费被少数管理者所控制 ,实践中个别地区将其作为集体收入用于村干部工资和支 付其他行政开支 ,以至于在村民中私分甚至巧立名目落入村干部腰包,严重损害了广阔农民的合法权益。 3 法律规定集体经济组织和村民委员会都有土地补偿费的分配权,导致出现上述问题 ,如果法律明确集体经济组织和村民委员会中的一个组织来行使土地补偿费的分配权,是否会在分配效果方面有所改良呢 ?我们认为 ,可能也不行。 第一,农村集体经济组织作为土地补偿费的管理机 构来行使分配权 ,既不明确 ,又不适应农民集体所有权行使

6、的需要。因为农村集体经济组织要 么在许多农村已不存在或者名存实亡,要么在农村又有多种类型和层次 ,在同一个农村里有多个集体经济组织存在 ,那么 ,到底由哪一个农村集体经济组织行使土地补偿费的分配权就很不 明确 ,有可能会出现混乱状态。第二 ,如果规定村民委员会作为土地补偿费的管理机构来行使 分配权 ,存在着政经不分的弊端。村民委员会按照?村民委员会组织法?的规定是村民自治组织 ,但在实际生活中它具有准政府的职能 ,除了开展本村经济、兴办文化、教育和其他公益 事业 ,调解民间纠纷 ,维护社会治安等自治职责外 ,更多的是协助政府完成方案生育、税收、征 兵、民兵训练、拥军优属等政府职责,同时还要应付

7、政府各部门的检查指导、迎来送往、摊派等行为。在实践中 ,村民委员会相对于农民来说的权力是比拟大的 ,且因缺乏必要的约束和 监督而得以膨胀 ,从而可能导致乡村基层干部把土地补偿费转为办公经费 ,甚至以权谋私和中 饱私囊 ,这极大地损害了农民利益。 这正是由于我国土地管理法缺乏一套保障农民实际享有、 行使集体土地所有权的具体途径 ,农民对其土地所有权缺乏实际操作性,因而各类土地管理者对土地的管理行为就不能真正表现土地所有人的意愿,对其监督也成为空谈。因此 ,为了消除上述弊端 ,我国应明确立法规定农村集体土地所有权的成员大会即村民大会或村民代表大会 为我国土地补偿费的分配权行使主体,由全体村民共同来

8、行使这一权利,以防止不公正现象的发生。以村民大会或村民代表大会作为土地征收补偿费的分配主体,是符合法理和法律规定的。从法理角度而言,我国农村的土地集体所有权 ,实际上为民法所有权制度中的总同共有类型 ,其主要特点是成员资格不固定的团体,以团体的名义享有所有权 ,团体的成员因取得成员的身份而自然享有权利,因丧失成员身份而自然丧失权利。成员的参加可以是任意的或自然的 ,取得成员身份后自然享有财产权利。4 按照当事人意思自治原那么 ,所有权的行使应当表达所有权主体的意志,实现其利益要求 ,共有权的行使一般以全体共有人的协商一致为原那么。我国农村集体所有权是一定范围农村集体全体成员的总同共有权,农村集

9、体所有权的行使 ,要表达农村集体成员的共同意志和利益,农村集体成员大会或代表会议就是形成农村集体成员共同意志的最好形式。 农村集体成员大会为农村集体所有权主体的权力机构 已由?村民委员会组织法?确定下来。土地补偿费作为集体所有土地的替代价值,是由全体成员享有的 ,因此 ,由村民大会或村民代表大会行使土地补偿费的分配权,就是他们行使自己权利的最好途径和方式。二、征收补偿收益分配中的特殊权利主体 在征收补偿费的分配中 ,其权利主体首先应是土地被征收人,因为他们丧失土地的使用权 ,遭受了财产上的特别牺牲 ,所以 ,在特别牺牲上的补偿价值工程上如地上附着物及青苗补偿费以 及安置补助费应归他们个人享有。

10、但是,由于土地补偿费是对集体全体成员所有的土地给与的补偿 ,应由全体成员即村民共同享有 ,因此 ,分配土地补偿费的权利主体是全体村民。在具体的分配操作上 ,如前所述 ,应该通过村民大会或村民代表大会决定分配方案。可见 ,在土地补偿费的分配上 ,村民资格决定了其是否可以成为享有土地补偿费的权利主体的前提。因此,村民资格如何获得以及某些特殊群体的人员如出嫁女等 是否为村民 ?就成为了实践中的焦点问题。要解决这些问题 ,首先要研究村民资格的界定问题。村民资格是一个自然人成为某一农村集 体经济组织成员的条件。一般情况下,只要合法取得某一农村集体经济组织的户籍,就成为该村的村民 ,这是广义的村民资格。而

11、我们所研究的是狭义的村民资格,也就是法律意义上的村民资格 ,更确切地说是一个自然人享受村民待遇的条件。一个自然人在取得某一农村集体经 济组织的户籍后 ,将享受法律所赋予的各项权利 ,同时也要承当法律所规定的义务。根据户籍 管理制度和权利义务相一致原那么 ,我们将村民资格定义为 :具有某一农村集体经济组织的户籍 享受村民权利 , 以农业生产为主要生活来源 ,并在本村居住 ,与集体组织保持稳定的成员关系 , 同时承当村民义务的自然人。享受村民待遇应具备四个条件,一是取得所在村的户籍 ;二是以享有土地使用权 土地承包权 进行农业生产为主要生活来源 ;三是在本村居住 ,与集体组织有 着稳定的成员关系 ;四是履行了村民义务。所以 ,在认定集体经济组织成员 村民资格 的依据 应当以户籍为一般原那么 ,但不宜将户籍作为惟一依据 ,还应结合成员与集体经济组织的经济生 活联系等多种因素考虑。如一个人的户籍虽然在某村,但其长期不在村中居住 ,长期不履行村民义务 ,他们在形式上看是村民 ,但实质上因不尽村民义务而与集体经济组织的经济生活脱离联系 ,如果将这局部人作为分配对象 ,有违权利义务相一致的原那么。所以对此类人员应以其长 期不尽村民义务而认定其丧失村民资格。5因此 ,界定村民资格应以户籍和权利义务相一致为原那么 ,以实现公平合理的分配。实践中易产生纠纷的特殊群体 ,如