加快引进PPP模式不断推动基础设施市场化进程(一)

1、加快引进ppp模式不断推动根底设施市场化进程一 我国宏观经济近年保持了高速持续的增长，过去十年国民经济的增长 速度年均在 9.7%以上。城市根底设施建设是推进经济增长的主要动力， 轨道交通建设又是城市根底设施开展的重点。 根据国家有关部门信息， “十五期间国内用于城市轨道交通建设的投资将达 2000 亿元。由于轨 道交通本文主要谈地铁工程 造价高昂地下线每公里 5 亿元左右， 地面线每公里 2 亿元左右，筹集建设资金成为制约轨道交通开展的首 要障碍。 政府职能的转变直接影响和促进根底领域改革。代表们提出，按照市 场化改革的要求，政府改革是由经济建设型的大政府转向公共效劳型 的小政府。政府的主要

2、职责是创立市场经济开展的良好环境。财政将 逐步减少在根底领域的投资，亟需引进非国有资本替代逐渐退出的政 府投资。根据国际经验，世界各城市地铁工程的投融资、管理模式大 多采用“国有国营 的模式，即完全由政府财政投入、 建设并运营。 采用 这种模式的主要原因在于地铁工程投资大，盈利低，投资回收期长， 社会投资者投资地铁建设和运营的积极性不高。世界主要的特大型城 市，如纽约、柏林、巴黎、莫斯科、汉城等城市的地铁工程都采用 “国 有国营 这种模式。为了拓展资金来源， 提高建设、运营效率，一些国家或城市在传统的 “国 有国营模式的根底上对地铁的融资渠道、建设和运营环节进行了一定 程度的改进，建立了多种的

3、收益模式，不同程度地吸引社会投资，同 时引入市场竞争机制，到达对地铁工程市场化运作的目的。其中， PPP 模式作为近年来在国外根底设施领域新兴的一种工程运作方式逐渐受 到了广泛的关注。笔者也关注 PPP 模式多年，希望通过本文与业内专 家、学者共同探讨如何将 PPP模式引入我国轨道交通领域，从而促进 国内轨道交通行业的健康开展。一、PPP模式定义和特点PPP是英文“ PublicPrivatePartnershi的简称，中文涵义 公共民营合作 制，主要指为了完成某些有关公共设施、公共交通工具及相关效劳项 目的建设，公共机构与民营机构签署合同明确双方的权利和义务，达 成伙伴关系，以确保这些工程的

4、顺利完成。该模式兴起于上世纪八十 年代初的英国。PPP的根本特征为共享投资收益，分担投资风险和责任。PPP模式的本质即通过政府政策的引导和监督，在政府资金的支持下， 在工程的建设期和运营期广泛采取民营化方式，向公用事业领域引入 民间资本。PPP模式中，通常将公用事业的大局部甚至整个工程的所有 权和经营权都交给社会投资者，从而引进专业化管理，到达建立市场 竞争机制、提高效劳水平的目的。PPP模式的核心就是随着市场竞争机 制的形成，通过招标方式选择最正确投资商、建设商和运营商，降低项 目建设和运营等环节的本钱，从而保证公共事业的效劳质量，进一步 保障消费者利益。二、PPP模式实施的条件PPP模式能

5、否成功运用于公用事业工程取决于多个因素， 从国外近年来 经验来看，笔者认为以下几个因素是成功运作 PPP莫式的必要条件1、政府部门的有力支持。在PPP模式中公共民营合作双方的角色和责任会随工程的不同而有所 差异，但政府的总体角色和责任 为群众提供最优质的公共设施和服 务却是始终不变的。PPP模式是提供公共设施或效劳的一种比拟有 效的方式，但并不是对政府有效智力和决策的替代。在任何情况下， 政府均应从保护和促进公共利益的立场，负责工程的总体筹划，组织 招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低工程总体风险等。2、清晰的法律、法规制度。PPP工程的运作需要在法律层面上，对政府部门与企业部门在工程中

6、需 要承当的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。在PPP模式下，工程设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段都可以采纳公 共民营合作，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，是最大 限度发挥优势和弥补缺乏的有力保证。3、专业化机构和人才的支持。PPP模式的运作广泛采用工程特许经营权的方式， 进行结构融资，这需 要比拟复杂的法律、金融和财务等方面的知识。一方面要求政策制定 参与方制定标准化、标准化的 PPP交易流程，对工程的运作提供技术 指导和相关政策支持；另一方面需要专业化的中介机构提供具体专业 化的效劳。三、切合国内轨道交通工程的 PPP模式 ppp模式没有固定的投资方式，根据每个工

7、程的特点、所在地的投资环 境、各参与主体的具体情况，形成每个工程自身的投资模式。笔者结 合我国轨道交通行业的实际特点，从结构融资的角度，采用工程特许 经营权的运作方式这里特指 BOT，创新性地总结出两种国内地铁项 目的PPP运作模式。这两种模式的实质是由政府与社会投资者共同参 与地铁工程的投资、建设、运营，共担风险，共享收益。在这两种模 式下，政府资金都将参与到整个地铁工程的不同阶段。在工程建设期，政府直接投资可理解为资本补贴或前补贴；在工程运 营期，政府提供资金支持可理解为运营补贴或后补贴。简便起见，将 这两种在不同阶段介入政府资金的 PPP模式命名为前补贴模式和后补 贴模式。1 、 前 补

8、 贴 模 式 ， 又 称 建 设 期 补 贴 方 式 ， 即SB-O-TSubsidize in Build in g,Operatea ndTra nsf模式具体作法： 把整个地铁工程分为 A、 B 两个局部。 A 局部包括地铁车站、轨道和洞 体等土建工程的投资和建设，由政府出资的投资公司来完成；B局部包 括车辆、信号等设备的投资、运营和维护，由社会投资组建的PPP项目公司来完成。政府部门与 PPP公司签订特许经营协议，按照提供服 务的质量、平安、效率等指标，对 PPP工程公司进行考核。在工程成 长期，政府将其投资所形成的 A 局部资产无偿或以象征性价格租赁给 PPP工程公司，为PPP工程公司实现合理的投资收益提供保障； 在工程 的成熟期，通过调整 A 局部资产租金的形式，收回局部政府投资，同 时防止ppp工程公司产生超额利润；在工程特许期结束后，PPP工程公 司无偿将地铁工程的全部资产移交给政府或续签经营合同。 此模式的特点： 优点是通过对工程的分拆，降低了政府财政