第二章节政策系统和政策行为者

1、第二章节政策系统和政策行为者 政策系统是政策运行的载体，也是政策过程政策系统是政策运行的载体，也是政策过程展开的基础。展开的基础。 政策系统由若干政策子系统（要素）构成。政策系统由若干政策子系统（要素）构成。 政策系统的核心是公共权力，政策系统的运政策系统的核心是公共权力，政策系统的运行就是公共权力的运行。行就是公共权力的运行。第一节第一节 政策系统的构成系统政策系统的构成系统 政策系统（政策系统（Policy System）是一个由政策）是一个由政策主体系统、政策支持系统以及将政策主体系主体系统、政策支持系统以及将政策主体系统与政策环境连接起来的反馈系统构成的有统与政策环境连接起来的反馈系统

2、构成的有机整体。机整体。 一、公共政策的主体与客体一、公共政策的主体与客体 （一）公共政策主体（一）公共政策主体 指直接或间接地参与政策制定过程的个人、团体或指直接或间接地参与政策制定过程的个人、团体或组织。组织。 1直接主体直接主体 即公共政策的法定生产者，也就是那些获得宪法即公共政策的法定生产者，也就是那些获得宪法和法律授权，享有公共权威，能够对社会价值进行和法律授权，享有公共权威，能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人、团体或组权威性分配，从而主导政策过程的个人、团体或组织。织。 包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些领袖人

3、物。某些领袖人物。 2间接主体间接主体 即那些虽不拥有合法强制力，但能够通即那些虽不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等方式，参与、介过压力、舆论、私人接触等方式，参与、介人到政策过程中，并产生一定影响的个人、人到政策过程中，并产生一定影响的个人、团体或组织。团体或组织。 包括执政党、在野党、参政党，利益集包括执政党、在野党、参政党，利益集团（压力集团），大众传媒，政策研究组织团（压力集团），大众传媒，政策研究组织和公民。和公民。 （二）公共政策客体（二）公共政策客体 是指政策发挥作用时所指向的对象，或者是指政策发挥作用时所指向的对象，或者说，政策主体就哪些问题、针对哪些人制定说，

4、政策主体就哪些问题、针对哪些人制定政策。即公共政策要处理的社会问题和公共政策。即公共政策要处理的社会问题和公共政策的目标群体。政策的目标群体。 1、社会问题、社会问题 指社会正常发展过程中出现的偏差，或者说是实指社会正常发展过程中出现的偏差，或者说是实际状态与社会期望状态之间的差距。这种偏差和差际状态与社会期望状态之间的差距。这种偏差和差距导致了社会的紧张状态，涉及较为广泛的社会关距导致了社会的紧张状态，涉及较为广泛的社会关系。系。 社会问题是公共政策的起点社会问题是公共政策的起点 当社会问题进入政府议程，就转化为公共政策问当社会问题进入政府议程，就转化为公共政策问题。题。 社会问题的范围呈扩

5、大的趋势社会问题的范围呈扩大的趋势 社会问题的属性：社会问题的属性： (1)社会问题是一种客观条件；社会问题是一种客观条件； (2)社会问题是一种主观定义；社会问题是一种主观定义； (3)社会问题受价值判断的影响；社会问题受价值判断的影响； (4)社会问题是一个关系到大多数人的问题社会问题是一个关系到大多数人的问题 (5)社会问题的形成往往具有一个发展过程；社会问题的形成往往具有一个发展过程； (6)社会问题往往是系统性问题社会问题往往是系统性问题 2、目标群体、目标群体 就是公共政策直接作用与影响的公众群体就是公共政策直接作用与影响的公众群体或那些受公共政策规范、管制、调节和制约或那些受公共

6、政策规范、管制、调节和制约的社会成员。的社会成员。 （三）政策主体与客体的矛盾及其地（三）政策主体与客体的矛盾及其地位的相对性位的相对性 1、公共权力机关、国家公职人员既是公共政、公共权力机关、国家公职人员既是公共政策的主体，也是公共政策的客体。策的主体，也是公共政策的客体。 2、公民既是公共政策的主体，也是公共政策、公民既是公共政策的主体，也是公共政策的客体。的客体。二、政策系统的构成二、政策系统的构成 政策系统是一个由政策主体系统、政策支持系统、政策系统是一个由政策主体系统、政策支持系统、政策反馈系统三个子系统构成的政策巨系统政策反馈系统三个子系统构成的政策巨系统 。 （一）政策主体系统（

7、一）政策主体系统 包括三个子系统，即政策制定系统、政策执行系包括三个子系统，即政策制定系统、政策执行系统、间接主体系统。统、间接主体系统。 1、政策制定系统、政策制定系统 由拥有法定决策权的高层组织或个人组成，一般由拥有法定决策权的高层组织或个人组成，一般包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某包括国家的立法机关、行政机关、司法机关以及某些政治领袖人物。些政治领袖人物。 基本功能是：基本功能是： （1）确认政策问题。）确认政策问题。 （2）确定政策目标。）确定政策目标。 （3）组织政策方案的设计。）组织政策方案的设计。 （4）政策方案的最终决定。）政策方案的最终决定。 2、政策执行系统、政

8、策执行系统 政策执行系统，也叫政策执行系统，也叫“指挥系统指挥系统”，是将观念形，是将观念形态的政策内容转化为现实形态的政策效果的系统。态的政策内容转化为现实形态的政策效果的系统。 政策执行系统一般由政策执行组织及其人员，特政策执行系统一般由政策执行组织及其人员，特别是行政机关和政府公务人员组成。别是行政机关和政府公务人员组成。 基本功能是：基本功能是： （l）为政策方案的实施做好准备。）为政策方案的实施做好准备。 （2）有效实施政策方案。）有效实施政策方案。 （3）分析和总结执行情况。）分析和总结执行情况。 3间接主体系统间接主体系统 间接主体系统是指那些虽不拥有合法的强制权力，间接主体系统

9、是指那些虽不拥有合法的强制权力，但能够参与或介入到政策过程中，并产生一定影响但能够参与或介入到政策过程中，并产生一定影响的政策间接主体所构成的系统。的政策间接主体所构成的系统。 三类：三类： 第一类是次国家政策行为者；第一类是次国家政策行为者； 第二类是跨国政策行为者；第二类是跨国政策行为者； 第三类是全球性政策行为者第三类是全球性政策行为者 基本功能是：基本功能是： （1）利益表达与利益综合；）利益表达与利益综合； （2）影响公共政策制定；）影响公共政策制定； （3）影响并改变政策环境；）影响并改变政策环境； （4）填补政策主体力量所无法到达的空间。）填补政策主体力量所无法到达的空间。 （二

10、）政策支持系统（二）政策支持系统 由信息传播系统（信息沟通系统）、政策咨询系由信息传播系统（信息沟通系统）、政策咨询系统、政策监控系统、政策评估系统四个子系统构成。统、政策监控系统、政策评估系统四个子系统构成。 1、信息传播系统、信息传播系统 政策过程就是获取、加工、传递和利用信息的过政策过程就是获取、加工、传递和利用信息的过程。程。 基本功能是：（基本功能是：（l）信息的收集与整理。）信息的收集与整理。 （2）信息的加工与储存。）信息的加工与储存。 （3）信息的传递。）信息的传递。 2、政策咨询系统、政策咨询系统 基本功能是：基本功能是： （1）政策问题的发现和诊断。）政策问题的发现和诊断。

11、 （2）政策预测研究。）政策预测研究。 （3）政策方案的设计与评估。）政策方案的设计与评估。 3、政策监控系统、政策监控系统 基本功能是：基本功能是： （1）确立政策监控标准。）确立政策监控标准。 （2）衡量政策绩效。）衡量政策绩效。 （3）纠正和消除政策执行偏差。）纠正和消除政策执行偏差。 4、政策评估系统、政策评估系统 基本功能是：基本功能是： （1）提供政策持续、修正、调整或终止的依）提供政策持续、修正、调整或终止的依据。据。 （2）有效地配置政策资源。）有效地配置政策资源。 （三）政策反馈系统（三）政策反馈系统 是将政策主体与政策对象、政策系统与政是将政策主体与政策对象、政策系统与政策

12、环境连接起来的一个特殊系统。策环境连接起来的一个特殊系统。 信息系统将收集和掌握的有关政策信息传输给政策制定系统，信息系统将收集和掌握的有关政策信息传输给政策制定系统，形成政策问题；政策制定系统经过研究后，确认政策问题，形成政策问题；政策制定系统经过研究后，确认政策问题，形成政策目标；咨询系统根据政策制定系统的要求，设计政形成政策目标；咨询系统根据政策制定系统的要求，设计政策方案，提供咨询报告；政策制定系统根据咨询意见形成自策方案，提供咨询报告；政策制定系统根据咨询意见形成自己独立的判断和最终的决定，并交付政策执行系统加以贯彻己独立的判断和最终的决定，并交付政策执行系统加以贯彻实施；同时，监控

13、系统负责对政策实施进行监督和控制，以实施；同时，监控系统负责对政策实施进行监督和控制，以控制决策失误，确保围绕总政策目标执行政策，保证政策的控制决策失误，确保围绕总政策目标执行政策，保证政策的权威性和严肃性；政策实施的效果则由政策评估系统进行科权威性和严肃性；政策实施的效果则由政策评估系统进行科学、系统地评估，并将评估结果提供给政策制定系统。在整学、系统地评估，并将评估结果提供给政策制定系统。在整个政策系统工作流程中，反馈系统随时将政策执行情况反馈个政策系统工作流程中，反馈系统随时将政策执行情况反馈给各个子系统，而间接主体系统则试图在每一个环节上影响给各个子系统，而间接主体系统则试图在每一个环

14、节上影响公共政策，从而使政策系统工作流程更为复杂化。公共政策，从而使政策系统工作流程更为复杂化。 三、政策系统的环境三、政策系统的环境 （一）政策系统的一般环境（一）政策系统的一般环境 1、地理自然环境、地理自然环境 构成政策系统最基础、最稳定的环境。构成政策系统最基础、最稳定的环境。 包括国土面积、地形地貌、气候、自然资包括国土面积、地形地貌、气候、自然资源等。源等。 孟德斯鸠的理论孟德斯鸠的理论 地理自然环境为公共政策的制定与执行提地理自然环境为公共政策的制定与执行提供了各种可能性。供了各种可能性。 2、经济环境、经济环境 指对政策系统的生存、发展与运行具有重要影响指对政策系统的生存、发展

15、与运行具有重要影响的各种经济因素的总和。的各种经济因素的总和。 经济环境与公共政策关系经济环境与公共政策关系 （1）经济环境是制定和执行公共政策的基本出发）经济环境是制定和执行公共政策的基本出发点。点。 （2）经济环境提供了政策系统运行所必需的资源。）经济环境提供了政策系统运行所必需的资源。 （3）经济环境影响政策系统的经济目标取向。）经济环境影响政策系统的经济目标取向。 4、国际环境、国际环境 指一个国家同世界各国和各地区之间的政治、经济、指一个国家同世界各国和各地区之间的政治、经济、文化、地理等方面文化、地理等方面 的关系及其他国家之间的相互关的关系及其他国家之间的相互关系。系。 国际环境对政策系统的影响表现为：国际环境对政策系统的影响表现为： （1）国际环境影