住房公积金支持保障性住房建设的原因分析与框架设计方案

1、住房公积金支持保障性住房建设的原因分析与框架设计苏多永施允鹏2009年10月，住建部等七部委联合印发了关于利用住房公积金贷款支持保障性住房 建设试点工作的实施意见，提出将利用住房公积金闲置资金支持保障性住房建设。这一新 规扩大了住房公积金支持保障性住房建设的范畴，住房公积金不仅可以参与廉租房建设，也可参与经济适用房和限价房等保障性住房建设。但是有人提出，住房公积金属于私人集合资金，作为政府财政资源使用不合法规。笔者认为住房公积金支持保障性住房建设确实存在法律障碍，但是住房公积金运行效率低下问题和低收入群体住房问题不容忽视，如何扫清法律障碍、提高住房公积金运行效率和解决低收入群体的住房问题已经成

2、为急需解决的社会问题。一、住房公积金支持保障性住房建设的原因分析1 房价持续上涨是住房公积金支持保障性住房建设的直接原因1998年我国房地产市场化改革以来，房价连续多年上涨，仅在2006年和2008年因受政策或金融危机影响出现调整。2009年以来，在政策刺激、刚性需求释放和经济逐步回暖等因素影响下，房价开始疯狂上涨，2009年前三季度全国商品房销售均价已较2008年增长了 21.23% （见图1 ）。高房价对低收入群体具有“挤出效应”，且房价越高，“挤出效应”越大，持续多年的房价上涨已经将低收入群体“挤出”房地产市场。因此，低收入群体的住房 问题不能通过市场化得到解决，政府有责任也有义务为低收

3、入群体提供社会保障服务，廉租房、经济适用房和限价房等保障性住房的建设规模应该随着房价的上涨而扩大。但是，资金是制约保障性住房扩大建设规模的主要因素，多渠道筹集建设资金是增加保障性住房建设规模的当务之急。可见，只有多渠道筹集建设资金增加保障性住房供给才能缩小“供需缺口”，才能解决低收入群体的住房问题，而闲置的住房公积金正可发挥作用。房价的持续上涨是住房公积金支持保障性住房建设的直接原因。全国商品房销售均价年份T-房价上涨率资料来源：Wind房地产行业数据库，其中销售均价为商品房销售金额与销售面积之比，2009年9月为前三季度销售金额与销售面积之比，图形由笔者整理而成。2资金闲置问题和运行效率低下

4、问题是住房公积金支持保障性住房建设的重要原因自1991年上海首次试行住房公积金制度以来，我国住房公积金从“无”至“有”,从“有”到“多”，住房公积金规模不断增加，截止2008年末我国住房公积金缴存总额约为2.07万亿元，缴存余额约为 1.21万亿元，分别同比增长 27.54%和26.14%。但是，住房公积金规模 的不断增长也带来了闲置资金的不断增多和运行效率越来越低下等问题。我国现行的住房公积金制度具有“低存低贷”、“存易贷难”和“专款专用”等特点，这决定了住房公积金供求缺口越来越大， 2008 年全国住房公积金缴存额为 4469 亿元，而提取额为 1958 亿元，发放 住房公积金贷款为 20

5、36 亿元，闲置资金增加 475 亿元，如果再考虑到住房公积金的增值收 益， 2008年新增闲置资金将达到 645 亿元。截至 2008年末，我国住房公积金银行专户存款 余额达 5616 亿元，即使扣除备付金后的沉淀资金也有 3193 亿元， 沉淀资金占缴存余额的比 例约 26.35%，可见住房公积金资金闲置现象严重。同时，闲置资金的不断增加使得住房公 积金运行效率越来越低， 反映住房公积金运行效率的指标主要有住房公积金使用率（住房公积金使用率为住房公积金贷款、 个人提取与国债投资之和占缴存余额的比率） 和住房公积金 运用率（住房公积金运用率为住房公积金贷款与国债投资之和占缴存余额的比率），2

6、008 年这两大指标分别为 72.81%和 53.54%，分别同比下降 1.78% 和 3.51%，住房公积金运行效率 低下问题日益严重。 要解决住房公积金资金闲置问题和运行效率低下问题必须拓宽住房公积 金的使用面， 支持保障性住房建设不仅有利于问题的解决， 而且也有效地增加保障性住房供 给，有助于解决低收入群体的住房问题。 因此， 资金闲置问题和运行效率低下问题是住房公 积金支持保障性住房建设的重要原因。3回归制度本质是住房公积金支持保障性住房建设的根本原因 从制度起源来看， 我国的住房公积金制度是 20 世纪 90 年代初城镇住房体制改革的基本 内容之一，主要为住房体制改革筹集稳定长期的住

7、房建设与消费资金。 1998 年我国住房体 制市场化改革基本完成， 但是住房公积金制度得以延续， 并在未做任何实质性变化的情况下， 与廉租房、 经济适用房和限价房等制度一同被冠为 “社会保障制度”的头衔， 并纳入到社会 保障制度范畴。 但事实上，住房公积金既无社会福利之实，也无社会保障之功能， 其实际政 策效果甚至导致社会不公。 我国住房公积金按工资总额缴纳， 设有上限， 高收入群体可以利 用上限来达到少缴住房公积金之目的； 而贷款以缴纳的公积金余额为基准， 也设有上限， 低 收入群体较高的贷款需求得不到满足， 住房公积金的供需矛盾决定了其政策效果可能导致社 会不公平现象。 同时， 住房公积金

8、只有与廉租房、 经济适用房和限价房等保障性住房相结合 才能凸显其社会福利属性， 住房公积金通过提供资金支持来达到增加保障性住房供给的目的 才能实现其社会保障功能。因此，回归制度本质是住房公积金支持保障性住房的根本原因。二、住房公积金支持保障性住房建设的框架设计1、住房公积金支持保障性住房建设必须在法律规范框架之内进行1991 年我国从新加坡引进住房公积金制度主要是为了从单位和职工那里归集住房建设 资金（当时称之为“安居工程” ），通过筹集长期稳定的住房建设与消费资金，向开发商提供 “对公贷款”来解决城市居民的住房问题。但是，住房公积金大量坏账、呆账的出现，甚至 被挪用，不少地方住房公积金管理中

9、心出现亏空难以为继， “对公贷款”不得不停止，住房 公积金转向为个人住房消费提供信贷支持， “对私贷款”逐渐成为住房公积金贷款的主要形 式。从相关的法律法规来看， 1999 年及以后修正的住房公积金管理条例均不允许“对 公贷款”，因此要重启住房公积金 “对公贷款” ，为保障性住房建设提供信贷支持就必须修正 现行的住房公积金管理条例 ，允许住房公积金管理中心利用闲置资金开展“对公贷款” ， 否则第一步就存在违规之嫌。 目前，我国住房公积金缴存余额为 1.2 万亿元， 缴存人为 7745 万人，覆盖面已经接近 70% ，如果没有足够的法律规范做保障，一旦出现问题，社会反应 将非常剧烈。因此， 住房

10、公积金支持保障性住房建设的前提是进行法律突破，通过修正 住 房公积金管理条例允许住房公积金开展“对公贷款” ，住房公积金支持保障性住房建设必 须在法律规范框架内进行。2住房公积金支持保障性住房建设必须建立全国运营中心我国住房公积金制度最先由地方政府主导建立起来， 后向全国推广， 并最终成为全国性 制度。 但是，这种制度构建决定了各地住房公积金管理中心独立性较差，尤其是在制度刚建立时，监控机制缺失，住房公积金甚至成为地方政府的“附庸” ，导致参与“安居工程”的住房公积金贷款坏账、 呆账大量出现， 甚至被挪用等恶劣现象， 经过多年“冲销” 与“回收” 仍有约 13 亿元的“对公贷款”尚未收回。这一

11、历史教训值得我们高度警惕，在重启“对公 贷款”时，必须建立健全完善的监控机制，防止“历史悲剧”重演。目前，各地住房公积金 的专业性仍然不强， 从业人员专业素质有限， 缺乏足够的贷款风险识别能力和金融运作能力， 如果让其从事十分专业的 “对公贷款”很可能出现呆帐和坏帐。同时， 地方住房公积金管理 中心独立性仍有待提高， 地方住房公积金管理中心为事业单位编制， 甚至有些地方住房公积 金管理中心依附于地方政府，一旦开展“对公贷款” ，地方官员的意向很可能决定“对公贷 款”的开展， 贷款的信用风险难以控制， 甚至可能出现被挪用等腐败现象。 因此，要重启“对 公贷款” 必须提高住房公积金管理中心的专业性

12、和独立性。 首先， 建立住房公积金全国运营 中心， 各地住房公积金管理中心的闲置资金（或沉淀资金）全部汇总到运营中心， 运营中心 可以以集中委托或购买政府债券的形式将公积金转变为专项投资基金， 由专业性的投资管理 公司（如全国住房公积金投资管理有限公司）统一运作“对公贷款”，这有助于提高住房公积金“对公贷款”的专业性和独立性，避免呆账、坏账和被挪用等现象的大量出现。其次， 全国运营中心实行“头寸”管理，全国运营中心建立各地住房公积金管理中心专项帐户，地 方住房公积金管理中心的沉淀资金均反映在该专项帐户中， 并且地方贷款额度以其专项帐户 余额的一定倍数为限（如 1.2 倍），头寸管理实质上保留了

13、住房公积金属地化管理的基本框 架，兼顾地方利益。 最后， 全国运营中心可以统筹管理进行资金异地调度，地方管理中心通 过资金短期头寸拆借和中长期有偿融资来防范流动性风险，这既实现了资金的跨区域流动， 也有利于提高资金利用效率的必要途径，增强了住房公积金整体抗风险能力。3建立完善的配套政策体系如果住房公积金重启“对公贷款” ，参与保障性住房建设还必须建立相应的配套政策体 系。首先， 保障性住房建设必须优先或限定支持中小户型的住房建设，中小户型的面积限定标准应该随着住房发展而调整， 一般不要高于当地户均居住面积。 其次， 保障性住房的购买 只能使用住房公积金贷款， 这既能保证住房公积金开发贷款能够尽

14、快回收， 也能从销售环节 确保带有财政补贴性质的保障性住房真正流向需要社会救助的中低收入群体。 再次， 构建住 房公积金与商业贷款合理比率， 并由住房公积金为开发单位提供融资担保以便获得较为优惠 的商业开发贷款， 这既有利于为保障性住房筹集建设资金， 也有利于确保保障性住房顺利完 工。最后， 居民的住房公积金贷款必须限定用途， 只能用于保障性住房和中低端商品房，以 防止“收益外溢”给高收入群体，这有利于实现政策性金融之目的，同时也能实现对住房市 场进行供应结构引导的政策意图。4住房公积金支持保障性住房建设必须切实保障所有者的利益 住房公积金根据缴存人的缴纳基数以一定的缴存比率分别由公司和个人缴纳， 均归个人 所有，因此住房公积金是个人财富。从住房公积金“对公贷款”历史经验来看，我国并未按 照新加坡的制度 （先是用公积金购买公积金支持建房债券， 公积金转化为政府财政投资资金 后再由财政部放贷给建房部门， 并由政府提供贴息） 建立间接放贷渠道， 而是直接让住房公 积金介入建房， 且不对建房投资进行财政贴息， 资金风险全部转嫁到住房公积金， 这实质上 是对住房公积金所有者利益的一种侵犯， 住房公积金所有者的风险和收益严重不对等。 当前， 我国要重启住房公积金“对公贷款” ，必须构建能够切实保障所有者权益的住房公积金“对 公贷款