基于土地增值的城中村改造利益分配研究

1、2006年9月宁夏社会科学N o.5.Sep.2006第5期(总第138期S ocial Sciences in Ningxia G en.N o.138基于土地增值的城中村改造利益分配研究3谢青1,苏振锋2,岳亮1(1.西安交通大学管理学院,陕西西安710049;2.中共陕西省委党校,陕西西安710061摘要:土地增值是城中村改造的经济支撑,城中村改造的焦点是土地增值利益分配问题。本文通过分析城中村土地增值的影响因素,指出影响城中村土地增值的显著原因是位置变化与外部性影响。在对西安市城中村问卷调查的基础上,提出组建长期利益分享联盟是解决土地增值利益分配问题的有效途径,是完成城中村改造的关键。

2、关键词:土地增值;城中村改造;利益分享联盟中图分类号:F292文献标志码:A文章编号:1002-0292(200605-0033-03一、土地增值的实质地租理论认为,社会经济水平、位置和投资是影响地租差别的关键1。地租分为绝对地租与级差地租。绝对地租由社会平均劳动生产率或整体经济水平决定;级差地租由位置和投资差异等产生的土地等级差别决定。理论上,土地增值分为地租增值和土地资本增加2,其中土地资本来源于对土地直接投入的资本化,在扣除利息等后,最终转化为级差地租。地租增值反映土地产出效率的提高,而社会经济的发展和对土地的投资都会提高土地利用收益或预期收益,可见,土地增值反映的实质是土地利用收益或预

3、期收益的增加。研究者认为,土地增值的表现就是土地价格的增加(张小华,1997;王力宾,2001。在本文中土地增值、地租增值和土地利用收益或预期收益的增加表示同一内涵。城市土地增值的本质有投资性增值和稀缺性增值两类3,即城市土地增值差别反映土地稀缺性差别和投资强度的差别。由稀缺性引起的土地增值被称为公共增值或自然增值,而对土地直接投资导致的增值被称为人工增值。二、城中村土地增值的原因1.城市土地的稀缺性。城市是人口和生产在一定地域聚集的产物,人口和生产的聚集必然对用于生活和生产活动的土地需求增加,而城市土地供给是有限的。因此,供求竞争使城市土地转向更高效的开发利用,各等级土地的收益普遍提高,导致

4、城市土地等级整体提高,土地价格上涨。城中村土地是城市土地的组成部分,是位于城市建成区内的稀缺性土地,随着城市土地等级的整体提高,城中村土地价格必然上涨,引起土地增值。2.相对位置变化。城市功能区发展过程证明,城市地域扩张是产出效率低的行业不断被产出效率高的行业挤出、向城市外围扩散且功能分区强化的过程。金融、贸易、文化用地逐渐占居城市中心区,而产出效率相对较低的行业迁往城市郊区。我国城市扩张绕开城中村的土地征用方式,保留了城中村土地和社区的管理模式,城市的金融、文化、商贸用地等逐渐将作为独立用地单元的城中村包围起来,这一过程的直接后果使城中村的相对位置“内移”,成为城市经济中位区或高位区4的组成

5、部分。例如西安市北沙坡等几个相邻村落,耕地陆续被征用,周围属于企业和科研密集区,分布着200余家研究机构和企事业单位、10所高校,已成为城市核心区,位置优势明显。村内土地被周围高效利用的土地包围,两者产出差距很大。北沙坡村通过调整、改变土地利用模式,提高了土地利用收益,土地收益提高很大,土地价格也随之同步增长,引起土地增值。3.土地利用的外部性。土地增值的外部性指由于空间连接土地的开发利用,通过扩散效应而使周围土地产生跟随增值的现象。城中村土地深受周围土地外部性影响。收稿日期:2006-05-29作者简介:谢青,男,西安交通大学管理学院博士生;苏振锋,男,中共陕西省委党校讲师;岳亮,男,西安交

6、通大学管理学院博士生导师。3本文得到国家社会科学基金(编号:05X MZ006及陕西省“十一五”规划课题(编号:S JW11537资助。33首先,由于道路、桥涵、水电通信管网等城市基础设施和服务设施的修建,沿线或周围城中村土地利用模式和方向发生变化,产出效率提高,引起土地增值;其次,在休闲广场、人文景观旅游区、大型市场、高校和企业以及可产生大量外溢需求的主体周围,因相邻土地利用产生的外溢需求,通过潜在经济利益,引导相邻城中村改变传统的土地利用方式以服务于这种外溢需求,提高了土地利用的收益,带动了土地价格上涨。例如北沙坡村土地面积247亩,在强大外溢需求的引导下,村民在100多亩的宅基地上修建房

7、屋9930间,建筑面积超过15万平方米,吸引以高校学生占89%的19800余人租住,小商业极度繁荣,年房租收入超过1400万元,房屋出租价格明显高于周围的城中村。三、城中村改造中土地增值利益调整困难的原因1.土地增值利益分配现状的限制。土地增值是城中村改造的经济支撑,改造的实质是对土地增值利益分配的调整。土地增值分为公共增值和人工增值,理论上讲,政府应获得公共增值收益,土地使用者应获得源于投资的人工增值收益。从前述城中村土地增值原因分析可得,在土地价值增量中,绝大部分应归于政府和外溢源的投资者。现实中,由于分离这些土地增值收益十分复杂且成本相当高昂,甚至完全不可行5,政府无法通过土地税收和有偿

8、使用等途径收回公共增值的大部分收益。而村民凭借世代相传的对集体土地的使用权及我国土地产权制度的缺陷,在面积有限的土地上兴建出租房屋,通过房租就可轻易获得土地增值的大部分收益。由于村民长期享有土地增值收益,房租逐渐成为生活收入的主要来源。例如,对北沙坡村等三个相邻城中村的问卷调查显示:村民稳定收入来源中,82.4%的村民收入完全依赖房租和集体分红;仅5.9%的村民收入来源中有从事小商业等其他收入。因此,这一生活模式如被打破必然关联到经济因素之外的诸多问题。以收取房租为生的村民,已经通过目前的土地利用方式获得了土地增值的利益,并将获得的利益视为世代耕种集体土地的必然结果。如果通过调整使这部分利益丧

9、失或减少,必然影响村民现有的生活水平和未来的保障,引发村民的抵触情绪,甚至产生社会性问题。2.改造需要的资金量巨大。参照国际经验,土地征用补偿标准一般从生活水平稳定和土地资源的优化配置两方面考虑。通常对土地补偿分为土地价格补偿和土地机会成本赔偿两部分。土地价格的补偿标准就是土地的市场价格,即土地补偿数额与出售土地收益一致;土地机会成本赔偿是对土地经济利益及潜在发展利益损失的赔偿。当然,城中村土地产权集体所有的性质决定了补偿标准不可能完全按照国际标准,但是由于需要考虑村民失去土地后的就业渠道、养老保障等问题,城中村改造一般需要考虑补偿村集体土地产出(出租收益和增值收益,并考虑拆迁补偿等。即使这样

10、,由于城市土地的快速增值,城中村拆迁、安置和建设费用十分巨大。3.土地仍是村民生活的主要保障。土地是村民主要的生产和生活资料。村民面对城市职业市场,竞争力弱,大多处于失业半失业状态,而且村民基本处于城市社会保障覆盖范围之外。以北沙坡村为例,全村共有农户和农转非户310户,农户失去土地后,利用征用耕地赔偿金兴建简易房屋,基本依赖房租生活。农转非户是在集体土地被征用时,被照顾招收为企业职工的,但仍居住在村内,并保留着各种村籍、血缘关系,他们大多受教育程度不高,没有什么专业技能,受企业改组、改制影响而陆续下岗,失去固定收入,转而凭借村籍关系依赖房租生活。可见,土地收益不但是村民生活主要的经济来源,而

11、且承担着多项的保障功能。改造城中村,必须考虑村民失去土地后的生活、就业和养老保障等问题。4.开发项目的吸引力问题。从城市经营的角度看,城中村土地没有达到利用效率最大化,低于周围的土地,只有整体改变城中村土地的使用模式或用途,才能达到土地使用效率的最大化。但是实际中,除涉及道路、桥涵等公共设施建设的城中村拆迁外,政府没有充足的财力完成大多数城中村的改造,只能通过提供优惠政策,吸引社会资金投入开发改造。开发商属于赢利性组织,因利益驱动而介入城中村的改造,但过高的拆迁建设成本和风险会影响开发商介入的积极性。同时,村民对开发过程的支持态度也影响项目的吸引力。我国城中村改造中因这方面原因引发的社会问题很

12、多,相关研究文章较多,这里不再讨论。总之,由于城中村改造中土地增值利益调整涉及到多个利益对立的主体,静态中类似于零和博弈局面。通过一次性补偿方式解决利益分配问题,实际是将村民排除在长期分享土地增值利益之外。由于忽视村民失地后的保障问题,现行的补偿标准引起学者从各种理论角度的批评,这一点也是各方关于补偿标准争论不休的症结。而确定各方满意的利益调整标准困难很大。笔者认为,只有以土地长期增值利益为基础形成变和博弈的多赢局面,才能有效地解决城中村改造中土地增值利益调整这一难题。四、组建联盟解决长期利益分配问题对城中村土地开发包括自主经营和联合经营两种方式,大多数城市的城中村改造以后者为主,即村集体与投

13、资方联合经营。联合经营形式又分为参与决策和管理、按比例分配利润的股份制公司和仅获得固定收入、承担少量风险的非公司制形式。这两类形式都属于土地增值长期利益共享的联盟。长期土地增值利益分享联盟是指由政府制定相关优惠政策,村民以村集体名义同开发商组成分担部分项目风险、共享土地增值利益的联盟。即村民减少或放弃高额的补偿要求,由开发商提供资金,双方共同开发土地、经营项目,长期分享土地增值利益。西安市改造城中村的实践证明,通过组建联盟,可解决城中村改造中存在的主要难题。1.可以减少资金投入量,分散风险,增强对开发商的吸引力。由于组建联盟后村民利益与项目运营效果相捆43绑,可降低村民对拆迁、安置和赔偿的要求

14、,从而大幅降低开发商的资金投入量并转移部分运营风险,增强了城中村改造对开发商的吸引力。以北沙坡村兴建大型建材市场项目为例,村集体以自筹住宅安置楼建设资金1亿余元为代价,在换取首期项目经营中,村年租金收入分成不低于2000万元。这不但使开发商节约了投入和谈判成本,而且避免了大量拆迁、安置纠纷的出现。同时,土地增值的趋势使商品住宅价格处于高位,村集体通过出售50%的住宅商品房,便可收回可观的自筹资金,村民实际负担的自筹安置资金并不多。2.提高村民对城中村改造工作的支持。组建联盟的实质是将利益相互对立的村民和开发商变为利益密切关联、目标一致的合作伙伴。通过提高城中村土地的集约利用水平,最大限度地发挥

15、城中村土地的潜在产出能力,在更高的水平上分享土地增值带来的利益,在改善村民居住环境和生活环境的同时提高村民的生活水平,完成城市化过程,提升城市景观。这种将村民利益与城中村土地集约利用的效果相捆绑的方式,必然减少群体性冲突,得到村民的支持。如北沙坡村首期项目年租金收入分成2000万元的底线,已高于全村目前的1400万元的房租总收入。由于长期捆绑,年租金分成还有提高的空间,并且若干年后可分享形成的固定资产,村民年收入稳定,且长期仍能分享土地增值利益,改造工作必定得到村民的支持。3.为村民提供充足的就业岗位和渠道。一次性补偿方式需要考虑村民就业、养老等社会性问题,这部分资金或是依靠政府投入财政资金解

16、决,或是从村民的拆迁、土地补偿金中划出,两种方式都在我国东部个别城市实践,但局限性明显,难以推广。而通过组建联盟,合作项目的建设和运营会为村民提供大量的就业岗位。例如北沙坡村的首期项目运营后,在一般服务领域直接为村民提供的保安、公共卫生和运输等适合村民就业的岗位50多个,村民经培训后可选择的物业管理、绿地养护等岗位200多个,加上后期另外两个项目建成提供的就业机会,基本解决了村民就业问题。这一方式也改变了村民“职业房东”的生存方式,为村民提供了逐渐融入城市职业市场、提高就业竞争力的机会。4.解决了失业和养老保障等问题,稳定了村民的生活水平。由于长期分享土地增值利益,村民的现实利益得到保障且能长

17、期延续,稳定了村民的生活水平,抑制了短期行为的出现。对于依赖土地生存的村民而言,虽然失去了土地,但获得了长期稳定的收入,同时也使年龄较大和残疾村民获得长期稳定的经济收入。有保障的就业和稳定的收入为村民参加社会统筹提供了经济基础,村民的失业和养老保障等问题得到有效解决。注释:资料来源:西安市北沙坡(示范村整体改造效益与发展定位课题总体报告。调查资料来源下同。参考文献:1马克思恩格斯全集.第25卷M.北京:人民出版社,1972.2杜新波.城市土地增值原理与收益分配分析J.中国房地产,2003(8.3李燕茹,等.城市土地增值的动力机制与调控J.城市问题,2000(3.4饶会林.城市经济学M.大连:东

18、北财经大学出版社,1999.5田莉.从国际经验看城市土地增值收益管理J.国外城市规划,2004(5.R esearch on the reform of the benefit allocation of“village in city”based on land value incrementXIE Qing1,S U Zhen2feng2,Y UE Liang3(1.School of Management,X ian Jiaotong University,X ian710049,China;2.Party Institute of the CPC Shaanxi Provincial C ommittee,X ian710049,ChinaAbstract:Land value increment is the economic support for the reform of“village in city”.T