土地整理项目绩效评价初探_图文

1、收稿日期 :2007-11-28修稿日期 :2008-03-30基金项目 :国家自然科学基金资助项目 (40371020 。 第一作者 :中 国 土 地 科 学China Land Science第 22卷 第 6期 2008年 6月Study on Performance Evaluation on Land Reconsolidation ProjectJIN Xiao-bin 1, HUANG Wei 1, YI Li-qiang 2, ZHOU Yin-kang 1(1. College of Geography and Ocean Sciences, Nanjing Universi

2、ty, Nanjing 210093, China;2. Ningbo Institute of Technology, Zhejiang University, Ningbo 315100, China Abstract:The purpose of this study is to analyze the connotation of performance evaluation of land reconsolidation, and to set up an indicator system to evaluate the performance of the projects and

3、 conduct a empirical analysis. Methods employed include Delphi, AHP and fuzzy estimation. The results show that:(1 the performance evaluation for land reconsolidation project can be analyzed from economic, social, ecological &environmental aspect; (2 the cases show the land reconsolidation proje

4、ct has obtained sound social effect, whereas the economic effect and eco-environmental effect are not so obvious. It is concluded that we should establish a long term mechanism of evaluation on land reconsolidation porject based on the establishment of standard management system and improvement of i

5、ndex control and other aspects.Key words:land reconsolidation; performance evaluation; fuzzy estimation; Taixing20世纪 90年代末 , 基于可持续发展的理念 , 国家从经济与环境生态协调发展的角度出发 , 调整了农业发展政策 , 对过度开垦的耕地实行有计划 、有步骤的生态退耕 。 与此同时 , 随着中国经济快速增长 、 工业化进程加快和 人口不断增加 , 建设用地需求日益增大 , 面对后备土地资源数量少 、 质量差 、 开垦难度大和生态环境脆弱等客观 条件的限制 , 1997年中共

6、中央 、 国务院发出 关于进一步加强土地整理切实保护耕地的通知 (中发 199711号 , 明 确了 “ 实行占用耕地与开发 、 复垦挂钩政策 ” 、 “ 按照土地利用总体规划的要求 , 通过田 、 水 、 路 、 林 、 村建设综合整 治 , 搞好土地建设 , 提高耕地质量 , 增加有效耕地面积 , 改善农业生产条件和环境 ” 的土地整理内涵 。 自 2001年开土地整理项目绩效评价初探金晓斌 1, 黄 玮 1, 易理强 2, 周寅康 1(1. 南京大学地理与海洋科学学院 , 江苏 南京 210093; 2. 浙江大学宁波理工学院 , 浙江 宁波 315100摘要 :研究目的 :进行土地整理

7、绩效评价的内涵剖析 , 建立土地整理绩效评价体系 , 并实证分析 。 研究方法 :特尔菲法 、 层次分析法和 模糊综合评价法 。 研究结果 :(1 土地整理绩效评价可从经济效益 、 社会效益和生态环境效益三方面进行分析 。 (2 案例分析表明 , 土 地整理项目的实施产生了良好的社会效益 , 而经济效益和生态效益相对较弱 。 研究结论 :建议从建立土地整理成果的标准化管理体 系 、 完善指标控制等方面入手 , 建立土地整理项目绩效评价的长效机制 。 关键词 :土地整理 ; 绩效评价 ; 模糊综合评价 ; 泰兴 中图分类号 :F301.21文献标识码 :A文章编号 :1001-8158(2008

8、 06-0057-06中 国 土 地 科 学 2008年 6月 第 6期 58始实施国家投资土地开发整理项目 , 截至 2006年底 , 国土资源部和财政部共安排土地整理项目 8批 2320个 , 建 设规模 162.58×104hm 2, 规划新增耕地面积 37.26×104hm 2, 预算投资总额 297.9×109元 。 土地整理作为促进土 地合理利用 , 调整土地利用结构和土地关系的重要手段 , 在实现土地资源的合理配置 、 提高土地利用率和改善生 态环境方面起到了重要作用 , 日益成为社会关注的焦点 1, 2。在中国土地整理项目管理中 , 较为注重项目的

9、前评价即项目可行性分析和规划设计的编制与审查 , 并制定 了相应的规程标准 3, 而对于项目实施过程以及项目后评价缺乏明确有效的指导 。 据国土资源部对国家投资土地 整理项目核查统计 , 截至 2006年底全国竣工项目仅占建设到期项目的 51.7%, 且项目完成情况和工程质量仍有 待提高 。 因此通过对已实施的土地整理项目进行绩效评价研究 , 对完善中国土地整理理论体系 , 提高项目投资决 策和管理水平具有重要的理论和实践意义 。1土地整理绩效评价的内涵土地整理绩效评价是指在土地整理项目实施后的一段时间内 , 为衡量项目的真实效益 , 指导后期项目的顺 利开展 , 对项目综合效益进行的科学分析

10、和评价活动 。 土地整理项目绩效评价是土地整理项目后评价的核心内容 , 是从效益方面对所实施的土地整理项目的评价 , 其目的在于考核项目是否实现了预期的效益并衡量效益的大小 。 土地整理项目的综合效益是经济效益 、 社会效益和生态效益组成的有机整体 , 三者相互联系 、 相互制约 , 共同构成 土地整理项目绩效的评价内容 4。土地整理经济效益是指投资行为主体或其他经济行为主体通过整理土地进行资金 、 劳动 、 技术等的投入所 获得的经济收益 。 根据国外开展土地整理的经验 , 土地整理的资金来源通常由国家 (包括中央政府和地方政府 、 企业 (参与土地整理的企业 和个人 (土地整理区内的土地所

11、有人 三部分组成 。 中国土地整理投资行为的主体主 要是国家 (包括中央政府和地方政府 ; 其他经济行为主体是指整理区域内的农户 , 他们一般以投劳的形式参与 到土地整理活动中 , 并通过土地整理获取直接的经济效益 。土地整理的社会效益是指土地整理实施后对社会环境系统的影响及其产生的宏观社会效应 , 即土地整理在 获得经济效益 、 生态效益的基础上 , 从社会角度出发 , 为实现社会发展目标 (促进农村经济发展 、 增加就业机会 、 缩小城乡差别 、 公平分配等 所作贡献与影响的程度 。 土地整理的社会效益可归结为 :(1 对农村社会环境的影 响 ; (2 对农村社会经济的影响 ; (3 对合

12、理利用自然资源的贡献三方面 。土地整理的生态环境效益是指土地整理投资行为主体的经济活动影响了自然生态系统的结构与功能 , 从而 使自然生态系统对人类的生产 、 生活条件和质量产生直接和间接的生态效应 。 土地整理对自然生态系统结构的 影响表现为整理后自然生态系统中各构成要素的组合 、 相互关系及其在系统中的空间配置发生变化 , 诸如土地 整理后水土资源结构的变化 、 生物多样性的变化 、 林草比例的变化等 ; 土地整理对自然生态系统功能的影响表现 为整理后人类从自然生态系统中持续稳定地生产产品的能力发生改变 。 诸如土地整理后土地生产率的变化 、 农 作物光温利用率的变化等 ; 土地整理对环境

13、的影响表现为整理后农业生态环境质量与人为的生产和生活环境发 生变化 , 诸如土壤质量的变化 、 土地侵蚀面积与程度的变化 、 村庄内部环境的变化等 。2土地整理绩效评价体系及评价指标的模糊分布土地整理绩效评价的实质就是对项目所产生的效益优劣进行划分 , 划分优劣等级则要求寻找其影响因素 , 即评价指标 。 针对土地整理绩效评价的内涵及其特点 , 为了体现指标的代表性并减少其间的相关性 , 遵循综合 性 、 动态性 、 系统性与典型性原则 , 本文建立了土地整理绩效评价指标体系 , 该体系由目标层 A 、 准则层 B 和指标 层 C 构成 。本研究采用项目实施评价的 4等级 (优 、 良 、 中

14、 、 差 评定法 。 此外 , 鉴于目前国内对土地整理绩效评定缺乏统 一的标准 , 本文运用特尔菲法 , 经过两轮专家征询 、 统计 、 分析 , 得到各评价指标等级的模糊分布 (表 1 。注 :其中农业基础设施变化 (C 26 、 土地质量变化 (C 31 、 抗旱抗灾能力变化 (C 34 以及农田小气候变化 (C 37 4项为定性指标 , 其评价采用特尔菲法 。差<3<5<5<10<10<3<60>8<70<66<10<10<70<2<10<60<60<10金晓斌等 :土地整理项目绩

15、效评价初探593应用实例3.1项目区概况江苏省泰兴市分界乡土地整理项目属 2002年度国家投资重点项目 , 地处东经 120°16 46 120°20 15 , 北纬 32°12 06 32°16 21 , 建设规模 1490.70hm 2。 项目区属北亚热带海洋性季风气候 , 年平均气温 14.9 , 年 平均降雨量 1043.2mm , 地貌属长江三角洲冲积平原 , 通南高沙土地区 , 地形相对平坦 , 局部稍有起伏 。通过项目实施 , 对区内废沟塘水面填埋 , 废土堆 、 废沙地复垦 , 村庄整理等 , 结合对田 、 水 、 路 、 林 、 村进行

16、综合 治理 , 耕地面积明显增加 , 土地利用结构得到改善 (表 2 , 提高了土地资源的利用率和产出率 。3.2模糊综合评价土地整理项目绩效评价属于项目后评价范畴 , 对其进行量化分析可借鉴项目后评价的方法 。 成功度评价法 是项目后评价研究的重要方法之一 , 它依靠评价专家或专家组的意见 , 综合后评价各项指标的评价结果 , 对项目 的成功程度做出定性的结论 。 项目的成功度可分为优 、 良 、 中 、 差 4个等级 。 本研究采用模糊综合评价法 , 对影响 项目成功的因素进行量化 , 从而对项目的综合效益程度做出定量评判 。模糊综合评价法是将模糊集理论引入评价中 , 以实现对事物多种因素

17、进行综合评判 。 通常由若干专家根据 项目所处的环境及国家有关政策 , 对各项指标进行分析 、 评分 , 并确定其在评价中的重要程度 , 给出相应的权重 , 然后通过计算求得项目的综合效益 5。 将模糊综合评价法应用于土地整理项目绩效评价 , 能较好地满足土地整理 项目绩效评价的两大特征 :一是模糊综合评价法对指标集的好 、 坏 、 优 、 劣的判断 , 带有一定的模糊性 , 便于对土 地整理项目绩效评价指标体系中定性指标的分析 ; 二是模糊综合评价模型具备对多层次 、 多种类指标的综合评 价功能 , 能有效地适用于不同性质 、 类别和规模的土地整理项目绩效评价 , 实现项目多层次指标的综合

18、, 得到项表 1土地整理绩效评价指标体系及单指标的模糊分布Tab.1Land reconsolidation project performance evaluation index system and fuzzy distribution of single index目标层准则层 经济效益 B 1社会效益 B 2生态环境效益 B 3指标层C 11耕地面积变化率 C 12农民人均收入变化率 C 13农业生产成本变化率 C 14粮食单产变化率C 15耕地净收益变化率C 21人均耕地面积变化率 C 22机械化耕作面积变化率 C 23撂荒面积变化率 C 24有效灌溉面积变化率 C 25公众支持率

19、变化率 C 26农业基础设施变化C 31土地质量变化C 32中低产田面积比变化率 C 33林带密度变化率 C 34抗旱抗灾能力变化 C 35排灌保证率变化率 C 36田块规整率变化率 C 37农田小气候变化优>10>30>30>30>50>10>90<3>95>95>50>30>90>8>50>90>85>30良5 1010 3010 3015 3030 505 875 903 580 9580 9530 5020 3080 905 830 5075 9070 8520 30中3 55

20、105 1010 1510 303 560 755 870 8066 8010 3010 2070 802 510 3060 7560 7010 20土 地 整 理 绩 效 评 价A(%表 2项目区整理前后土地利用结构变化表Tab.2Contrast of land use structure before/after reconsolidation in project area目对社会 、 经济 、 生态环境等方面效益的客观结论 6。 具体计算过程如下 :(1 构建土地整理绩效评价所涉及的分 类评判因素集 U k (k =1, 2, , i , 每个评判因素集 U k =u k 1, u

21、k 2, , u km (m =1, 2, , j , 并称各分类评判因素集 U k 的合集 U 为第一因素集 , U k 为第二因素集 。(2 设评判因素集 V =v 1, v 2, , v n , 先对第二因素集 U k =u k 1, u k 2, , u km (m =1, 2, , j 的 m 个因素进行单因素评判 , 建立模糊映射 f i :U i (V , 得到评判矩阵 R km ×n ; 设 U k =u k 1, u k 2, , u km 的权重为 A k =a k 1, a k 2, , a km , 得到综合评判为 :A k R k =B k (k =1, 2

22、, i 。(3 对第一因素集 U 做综合评判 , 设 U 的权重为 A =(a 1, a 2, , a k , 得到总的评判矩阵 R ; 采用 M ( , 算子计算 , 得到综合评判 A RB (V 。 泰兴市分界乡土地整理项目自 2003年施工至 2005年竣工 , 期间除农业税收政策调整外 , 项目区的农业生 产内外部环境未发生明显变化 。 故本研究以项目实施前的状态为基准 , 在指标量化方法上多采用前后对比法 (指 标值 =(整理后指标值 -整理前指标值 /整理前指标值 ×100% , 计算各评价指标值及其绩效等级 。 采用层次分 析法确定各评价指标权重 (表 3 , 将上述结

23、果代入对应的模糊分布函数 , 计算其隶属度 , 得出每个二级评价指标 的绩效等级 (表 4 。3.3多层次模糊综合评价根据土地整理项目绩效评价的多层次指标模糊综合评价结构模型 , 由低到高逐层确定权重并进行该级综合 评价 , 以所得结果构造出高层次的模糊矩阵 , 进行高层次的综合评价 , 最终得出综合评价结果 。由表 3的二级指标权重组成权重矩阵 A , 根据二级指标绩效等级隶属度组成单因素绩效评价矩阵 R , 计算一级评价指标的绩效等级 B 及其特征值 。(1 经济效益指标的评价结果 :" " " " " " " &quo

24、t; " " " " " " " " " #$%&8T 1.000.40000.90.10! " " " " " " " " " " " " " " " " " #$%&=(0.420, 0.565, 0.015, 0经济效益指标 B 1的特征值 =(1, 2, 3, 4 ×(0.420, 0.565, 0.01

25、5, 0 =1.596, 其中 :1、 2、 3、 4分别对应单一指 标等级优 、 良 、 中 、 差等别 。同理 , 社会效益指标的评价结果为 B 2=A 2 R 2=(0.461, 0.539, 0, 0 , 特征值 =(1, 2, 3, 4 ×(0.461, 0.539, 0, 0 =1.539; 生态效益指标的评价结果为 B 3=A 3 R 3=(0.278, 0.517, 0.183, 0.021 , 特征值 =(1, 2, 3, 4 ×(0.278, 0.517, 0.183, 0.021 =1.947。土地利 用类型 现状地类 所占比例 规划地类 所占比例项目

26、区 总面积土地整 理面积耕地坑塘 水面养殖 水面农村 道路农田水 利用地居工矿 用地河流 水面压废地单位 :hm 2Unit :hm 2 =中 国 土 地 科 学 2008年 6月 第 6期60由表 3的一级指标权重组成权重矩阵 A , 由二级指标绩效评价结果 (表 4 组成综合评价矩阵 R , 计算项目的综合绩效等级 B 。" " " " " " " " " #$%&8T0.02! " " " " " " " " &

27、quot; #$%&1=(0.372, 0.542, 0.078, 0.008特征值 =(1, 2, 3, 4 ×(0.372, 0.542, 0.078, 0.008 =1.723。根据上述结果可知 , 江苏省泰兴市分界乡土地整理项目绩效等级优占 37.2%, 良占 54.2%, 中占 7.8%, 差占 0.8%; 按最大隶属原则 , 该项目绩效评价结果为 “ 良 ” 。 项目大部分目标已经实现 , 部分指标超过了预期目标 , 相对 于成本而言 , 项目实施达到了预期的目标和效益 , 评价结果与项目施工单位 、 管理单位与评审专家的意见基本一 致 , 与项目实际状况也较符合

28、 。表 4分类指标绩效评价Tab.4Performance evaluation on land reconsolidation project of categorical index表 3项目绩效评价指标权重及单一指标等级评价Tab.3Indexes weights of performance evaluation on land reconsolidation project and degree evaluation on single indexes一级指标B 1B 2B 3权重二级指标C 11C 12C 13C 14C 15C 21C 22C 23C 24C 25C 26C 31

29、C 32C 33C 34C 35C 36C 37权重指标值 (%优良中差指标类型二级指标一级指标经济效益 社会效益 生态效益综合效益优良中差特征值金晓斌等 :土地整理项目绩效评价初探61 中 国 土 地 科 学 年 月 第 期 结语 中国目前的土地整理项目仍以国家、 省级政府作为投资主体， 项目投资总量大， 工程周期长， 项目建设和运 行的绩效如何， 其效益能否持续， 是土地整理政策成功与否的关键。开展土地整理绩效评价的方法和技术研究， 并使之在项目管理中规范化、 程序化具有重要的理论和实践意义。通过案例分析可以看出， 该项目产生了良好的 社会效益， 而经济效益和生态效益相对较弱。从项目管理的角度， 可提出以下政策建议：（ ） 建立土地整理成果的 标准化管理体系。政府在引入市场竞争机制、 土地整理市场化的同时， 应该建立规范化、 标准化的工作流程和相 应的管理机制， 从土地整理工作的准备阶段、 规划设计阶段、 报批阶段、 实施阶段和验收阶段加强行政监督管理， 制定严格的实施管理办法， 抓好对项目进展中每一个环节的监督、 检查和验收， 针对土地整理的不同类型和目标 建立系统的控制指标。 ） 加强政策引导， 完善指标控制。目前