中国公路管理体制改革研究

1、西部交通建设科技项目合同号：2004 318 000 59公路管理框架与养护模式研究公路管理框架与养护模式研究研究报告简本研究报告简本国家行政学院政治学部国家行政学院政治学部交通部规划研究院交通部规划研究院20072007 年年 5 5 月月 目目 录录1 深化公路管理体制改革的基本思路和基本路径 .11.1 基本思路 .11.2 公路管理体制改革的基本路径 .12 深化界定清晰的政事企关系的改革 .32.1 公路管理中的政、事关系 .42.2 公路管理中的事、企关系 .63 强化各级政府公路管理职能的改革 .83.1 新时期公路管理机构职能定位 .83.2 中央政府公路管理职能的加强 .10

2、3.3 省级公路管理职能的整合强化 .124 深化公路管理体制改革的建议方案 .134.1 深化公路管理体制改革的指导思想 .134.2 深化公路管理体制改革的建议方案 .134.3 深化公路管理体制改革的基本步骤 .1611 1 深化公路管理体制改革的基本思路和基本路径深化公路管理体制改革的基本思路和基本路径1.11.1 基本思路基本思路公路管理体制包括公路组织体系和制度体系两个方面。深化公路管理体制改革包括五项主要任务，即：转变政府职能、改革和优化政府组织结构、健全行政运行机制、创新行政管理与服务方式、全面推进依法行政。这五个方面，基本涵盖了公路管理体制改革的主要内容。在设定公路管理体制改

3、革目标的时限时，需要着重考虑两方面的因素。一是完善社会主义市场经济体制迫切要求在行政管理体制改革方面尽快取得全面突破，时间不宜太长；二是通过长期的努力，我国的公路管理体制改革已取得重要的阶段性成果，具备了较好的基础，只要统一思想、坚定信心、扎实推进，通过 7-8 年时间的努力，基本实现上述目标是可能的。1.21.2 公路管理体制改革的公路管理体制改革的基本路径基本路径改革开放以来，各省（自治区、直辖市）在探索公路管理体制改革的进程中，大都经历过收了放、放了收的反复、曲折的发展过程。这其中，有经验需要总结，也有教训需要吸取。以往的公路管理体制改革过程中，不论是以往的公路管理体制改革过程中，不论是

4、“放放”还是还是“收收” ，都，都2没有从本质上摆脱与计划经济相适应的部门行政管理模式，没有真没有从本质上摆脱与计划经济相适应的部门行政管理模式，没有真正建立起公路公共行政体制。正建立起公路公共行政体制。“公共行政公共行政”体制与体制与“部门行政部门行政”体制，是两种不同类型的政体制，是两种不同类型的政府管理制度府管理制度。公共行政体制指适应市场经济要求的，行使公共权力、管理公共事务、提供公共产品与公共服务、满足社会公共需求的政府管理制度与组织体系。公共行政体制的实质在于其公共性、公正性与服务性。部门行政作为与计划经济相适应的政府管理体制，在社会主义市场经济体制建立的过程中，仍会利用制度漏洞重

5、新获得资源，顽强存在。能否弱化部门行政，关键取决于弱化部门行政赖以存在的物质基础部门利益。建立社会主义公共行政体制的基本任务，是要建立适应社会主义市场经济体制与构建社会主义和谐社会要求、与社会主义民主政治制度相配套，决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的社会主义公共行政体制，实现政府职能向创造良好的发展环境、提供优质高效的公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府机构设置和运行机制向综合化、科学化、规范化、法定化的根本转变，实现政府管理与服务方式向以人为本、便民高效、程序规范、公开透明的根本转变。公路管理体制改革的核心是从公路管理体制改革的核心是从“部门行政部门行政”向向“公共

6、行政公共行政”转转型。型。中国公路管理体制改革的根本任务即是要尽一切努力弱化中国公路管理体制改革的根本任务即是要尽一切努力弱化“部部3门行政门行政” ，基本目标即是建立公路，基本目标即是建立公路“公共行政公共行政”管理体制。管理体制。推进“部门行政”管理体制向“公共行政”管理体制转变，一是要提高部门“三定” （“定职责、定机构、定编制” ）决策的科学化民主化程度，力争作到“职权法定” ，杜绝“职权自定” 。二是要加强对行政立法行为的监督，有效遏制“部门职权利益化”趋向的发展。三是要加快公共财政制度建设，隔阻“部门职权利益化”实现的渠道。四是要决策与执行合理分开，中断部门利益实现的链条。2 2

7、深化界定清晰的政事企关系的改革深化界定清晰的政事企关系的改革国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要第三十章“着力推进行政管理体制改革”关于“推进政府职能转变”部分指出：“按照政企分开、政资分开、政事分开以及政府与市场中介组织分开的原则，合理界定政府职责范围，加强各级政府的社会管理和公共服务职能。”与全面贯彻落实科学发展观和加强和谐社会建设的要求相比，现行公路管理体制仍有许多不相适应的地方。目前，我国公路管理体制的许多深层次问题，突出表现在：政府职能转变还没有完全到位，公路管理中的公共服务职能相对薄弱；机构设置不尽合理，部门之间职责不清、效率低下、权责脱节、行政成本过高等问题还没4有得到根本解决

8、；中央和地方的关系有待进一步理顺，政出多门、政令不通的现象依然存在。总的看，政府要进一步转变职能，集中精力去做应该做而且必须做好的事情。公路管理体制改革包括多方面的内容，机构改革仅仅是其中的一个方面。要把机构改革放在行政管理体制改革的大局中去谋划、去推动。同时，必须深入研究政府主管部门及其所属事业单位的职能和组织结构。只有这样，才能增强改革的针对性、有效性和科学性。2.12.1 公路管理中的政、事关系公路管理中的政、事关系事业单位改革是公路管理体制改革的重要组成部分。十六大已经明确指出，要按照政事分开的原则，改革事业单位管理体制。 国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要再次指出：“加快推进事业

9、单位分类改革。 ”所谓分类改革，主要分三类：第一类叫行政职能类，就是事业单位在执行行政机关的职能，此类事业单位即政府所属事业单位（如公路局） ；其中有一些应该回到行政序列。第二类即公益性事业单位。第三类叫经营职能类，已经转成经营性，完全靠自己创收，不用财政的钱。第一类和第三类是小头。三类事业单位宜采取不同的改革路子，不同的改革模式。搞好事业单位改革，有两条底线：5一要充分考虑事业单位职工的承受力，妥善地设计好方案；二要确保公益服务的水平只能提高，不能降低，同时确保国有资产不能流失。政府所属事业单位政府所属事业单位是与政府职能紧密相关、受托或代理承担政是与政府职能紧密相关、受托或代理承担政府公共

10、管理职能、履行公共服务职能、但又不归入政府部门系列的府公共管理职能、履行公共服务职能、但又不归入政府部门系列的机构与单位的总称。机构与单位的总称。以其承担的职能，可划分为管理类、执行类、以其承担的职能，可划分为管理类、执行类、中介类、服务类四种。目前，我国绝大多数公路局实际属于中介类、服务类四种。目前，我国绝大多数公路局实际属于管理类（即受委托承担公路行政管理职能）和执行类（即承担公路行政执法等职能）政府所属事业单位。事业单位改革的基本原则事业单位改革的基本原则是落实科学发展观，大力发展公共服是落实科学发展观，大力发展公共服务事业，建立适应全面小康社会要求的公共服务体制。务事业，建立适应全面小

11、康社会要求的公共服务体制。作为政府所作为政府所属事业单位公路局的改革，属事业单位公路局的改革，要在准确界定要在准确界定“政事分开政事分开”的基础上，的基础上，逐步建立治理结构优良、管理制度合理、绩效管理科学的政府服务逐步建立治理结构优良、管理制度合理、绩效管理科学的政府服务事业法人制度。事业法人制度。准确定位“政事分开”的内涵，是进行事业单位改革的前提条件。按照政事分开的新思路，合理划分政府部门、政府服务事业单位、公共服务事业法人、公共企业职能。进一步深化政府机构改革，实行决策与执行分开的改革，将政策执行、技术性与服务性强的职能进一步转变到政府服务事业法人；对政府所属事业单位现在承担的行政管理

12、职能予以立法规范；对于政府所属事业单位目前承担的经营性职能予以剥离，改制为企业。6在公路管理体制中的政、事关系这对矛盾中，政是矛盾的主要方面。突出表现是，相当比重的省市交通主管部门用大量精力做着本应是公路管理部门的工作。而合理的分工应该是：凡是公路局能做的事，各级政府交通主管部门就应该交给公路局去做；同时，各级政府交通主管部门应该全方位地加强对公路局的监督管理。推进作为政府所属事业单位公路局的改革，关键是科学界定公路管理中的政事关系，强化公路局受托承担公路行政管理的基本职能。2.22.2 公路管理中的事、企关系公路管理中的事、企关系2.2.12.2.1 收费公路管理收费公路管理当前公路管理体制

13、改革中关于事、企关系处理的一个重要方面，就是要按照“统一、高效”的原则，强化公路管理机构对收费公路的行业管理工作。根据收费公路管理条例的规定，要严格区分收费经营和收费还贷两种不同性质的收费公路。对经营性收费公路，要按照现代企业制度的要求，成立经营公司，实行规模化经营。同时要尽快完善相关法规，强化行业管理，规范投资者的经营行为，提高其服务水平；对还贷性收费公路，要按照“合理布局、统一管理、规模运营”的发展思路，转变运营机制和管理模式，实现由省级公路管理机构统一规划、集中管理。72.2.22.2.2 养护运行机制改革养护运行机制改革公路养护运行机制改革的最终目的是实现投资与效益的统一，提高现有路网

14、的服务水平。当前，由于各地社会经济发展存在较大差异，公路技术状况也不平衡，因此，各级交通主管部门应按照“态度要积极，措施要坚决，步子要稳妥”的原则，认真做好以下工作：（1）加快培育和发展公路养护工程市场（2）改革公路养护投资方式，全面推行定额养护和计量支付（3）改革人事用工制度（4）完善各项管理制度。国务院办公厅印发的农村公路管理养护体制改革方案 （国办发200549 号）明确要求：“实行管养分离，推进公路养护市场化” ，并作出相应的政策性规定。在此基础上，要深化公路投资体制改革，关键是合理界定政府投资范围和中央与地方的投资事权，改进和完善决策规则和程序，提高资金使用效率，建立政府投资项目决策

15、责任追究制。建立和完善投资调控体系。2.2.32.2.3 高速公路国有资产管理高速公路国有资产管理需要指出，交通行政主管部门应该承担起对交通基础设施的投资与资产监管的责任。公路基础设施国外通常都被定性为“行政性基础设施” ；交通行业管理主体就是资产管理主体。课题组认为：作为行政性国有资产的我国交通基础设施，不应由以国有企业为管理8对象、以国有资本为管理内容、以资本的保值增值为监管目标的国资委担当管理主体，而应由交通主管门部监管。3 3 强化各级政府公路管理职能的改革强化各级政府公路管理职能的改革3.13.1 新时期公路管理机构职能定位新时期公路管理机构职能定位3.1.13.1.1 主体性质定位

16、主体性质定位具体行使执行性职能的法定机构。借鉴英国的“执行局”的模式，将公路管理机构定位于具体行使执行职能的法定机构，即法定的“执行局” 。这种“执行局”可不改变公路管理机构的事业单位属性，即除了财政支持外，亦可在非行政职能领域适当收取服务费。具备独立的行政主体资格。一旦公路管理机构所行使的职能（特别是行政职能）由法律或法规明确界定，公路管理机构即获得法定授权并具有行政主体资格，可以自身名义独立承担行政责任，接受社会和政府部门的监督。3.1.23.1.2 主体关系定位主体关系定位与现有体制相比，公路管理机构横向、纵向之间的关系需要明确和作相应调整。与交通主管部门的关系9按照“决策执行监督”相分

17、离的原则，界定政府交通主管部门和公路管理机构的关系。各级交通主管部门作为公路管理的职能核心层，专司规划计划编制、政策法规制定、标准规范发布等决策性职能，以及指导和监督职能。公路管理机构依照政府交通主管部门的决策，在法律规范框架内，具体执行和实施相关决策。中央、省、市、县公路管理机构的层级关系理顺公路系统内部职能关系。合理划分事权，国家级公路（国家高速公路网、普通国道网）管理的相关事权在交通部，具体建管养可委托省公路管理机构实行。省道的管理事权在省公路管理机构，可将部分国省干线公路的养管事务委托至市公路管理机构。农村公路的养管责任在县级公路管理机构，接受上级公路管理机构在业务上的指导与帮助。3.

18、1.33.1.3 管理手段定位管理手段定位对于法定授权的行业管理职能，主要借助于法律规范手段履行职责，必要时也依靠纯行政手段（如行政请示、汇报、指令执行等） ，因此需要赋予公路管理机构相应的行政权；对于法定授权的项目业主职能，主要借助于合同手段。对于在履行法定职能过程中衍生出的系统内部管理职能，主要借助于公路系统行之有效的组织管理手段。对于公共服务性职能，主要借助于公路管理机构自身专业技术10手段。除法律规范明确规定不得收费外，部分花费较大的公共服务亦可采取补偿性收费方式，但不以营利为目的。除以上职能领域以外，政府交通主管部门和公路管理部门之间、公路管理部门不同层级机构之间，部分服务性、辅助性

19、、技术性工作需要相互委托时，应在法律规范允许的前提下，采取规范的合同委托方式。3.23.2 中央政府公路管理职能的加强中央政府公路管理职能的加强3.2.13.2.1 加强中央政府公路管理职能的重要意义加强中央政府公路管理职能的重要意义在加快实施国家高速公路网规划的同时，要通过不断深化改革，建立健全高效顺畅安全便捷的高速公路体制，消除高速公路管理的体制性障碍，更好地发挥高速公路的整体效益。完成这一任务，必须加强中央政府交通主管部门对全国公路的统一管理职能。公路行业作为国民经济的基础产业，与其他众多的产业相比较有其显著的特点，即公路基础设施具有显著的社会公益性，在整个国民经济发展过程中的基础性和跨

20、地区性。这些客观存在的特点，决定了对公路的管理，应该有一个超属地局限的、具有较强宏观调控能力、有利于调动各方面积极性的管理机构和管理体系。就是说，在建立公路管理体制和设立公路管理机构时，要充分考虑公路行业的整体性，真正建立统一管理、分级负责的中央和地方公路公共行政管理体系与公共行政管理机构。113.2.23.2.2 中央政府层级上加强公路管理职能中央政府层级上加强公路管理职能课题组建议，在交通部内部相对集中公路管理权责，并参照国课题组建议，在交通部内部相对集中公路管理权责，并参照国外经验，适时组建国家公路的专门管理机构，强化对国家公路的管外经验，适时组建国家公路的专门管理机构，强化对国家公路的

21、管理职能。理职能。在这方面，发达国家关于中央政府公路管理机构设置的做法可以借鉴。各国由于其经济体制、政治体制及社会发展水平不尽相同，国家公路管理机构的名称也略有差异，但其共同点是都设置了中央政府级的公路主管部门。国外中央政府公路管理机构管理的主要对象是国道或重要的干线公路。管理的方式主要有两种，一种方式是从中央到基层垂直设立公路管理机构，直接管理这些公路；另一种方式是中央公路管理机构仅从宏观层面对国道或重要干线公路实施管理，其主要职责是制定相应的政策、标准、条例，审查批准工程项目的可行性，提供技术指导，监督工程实施等，地方公路管理机构主要负责具体的建设、使用、养护工作。这种权责的划分同样也在地

22、方各级公路的管理中得到体现。我国在交通部设立公路管理局可以分步走我国在交通部设立公路管理局可以分步走：第一步，先将交通部公路司改组为交通部公路局。在公路司现第一步，先将交通部公路司改组为交通部公路局。在公路司现有职能的基础上，加强相关的公路管理职能。有职能的基础上，加强相关的公路管理职能。第二步，在国务院决定实施大交通部格局的情况下，组建国家第二步，在国务院决定实施大交通部格局的情况下，组建国家公路管理局公路管理局。123.33.3 省级公路管理职能的整合强化省级公路管理职能的整合强化3.3.13.3.1 整合和强化省级公路管理机构的重要意义整合和强化省级公路管理机构的重要意义省公路局在执行层

23、面负责全省公路（含高速公路）的行业管理，即形成省交通厅决策和督导、省公路局组织和监管、市公路处（国省干线公路）和县公路站（农村公路）具体实施的职能格局。省公路局侧重于行业管理，不直接承担建设和养护的资金管理和业主职能，其职能更具行政性特征。省、市、县三级公路管理机构在法律规范框架内履行法定义务并承担相应责任。3.3.23.3.2 省级公路管理机构的整合和强化省级公路管理机构的整合和强化当前的关键，是切实推行交通部提出的“一省一厅一局”的公路公共行政体制。即省交通厅负责本省的公路建设、养护和管理；具体管理工作由省交通厅下设的省公路局负责，包括普通国省道、高速公路、农村公路的管理。然而，对于交通部

24、多次明确提出的对于交通部多次明确提出的“一省一厅一局一省一厅一局”的公路管理体制方案，一些省（自治区、直辖市）的公路管理体制方案，一些省（自治区、直辖市）的交通主管部门却不予执行。目前，一些省（自治区、直辖市）在的交通主管部门却不予执行。目前，一些省（自治区、直辖市）在公路管理方面实行的公路管理方面实行的“一厅两局一厅两局”形式，即组建高管局负责高速公形式，即组建高管局负责高速公路管理，省公路局只负责普通国省道管理，路管理，省公路局只负责普通国省道管理，可以说是机构重复设置、可以说是机构重复设置、多头管理，造成新的部门分割、职能交叉的现象，是在继续延续部多头管理，造成新的部门分割、职能交叉的现

25、象，是在继续延续部门行政体制，门行政体制，是交通部门自己制造的是交通部门自己制造的“新的体制性矛盾新的体制性矛盾” 。134 4 深化公路管理体制改革的建议方案深化公路管理体制改革的建议方案4.14.1 深化公路管理体制改革的指导思想深化公路管理体制改革的指导思想我国公路管理体制改革应以科学发展观为指导思想，以提高行政能力为价值目标，以深化行政管理体制改革为根本途径，以从“部门行政”向“公共行政”转型为核心内涵，以深化政府所属事业单位公路局的改革为主要方面。4.24.2 深化公路管理体制改革的建议方案深化公路管理体制改革的建议方案公路管理体制是国家关于公路管理工作在机构设置、隶属关系、职能划分

26、等方面的体系、制度、形式的总称。其核心内容体现在三个方面，即：公路管理的机构设置、机构间的行政隶属关系以及各自的职能划分。我国公路管理体制改革的主要任务是合理划分各级政府及其所属事业单位管理公路的权责。一是要按照“统一领导、分级管理”和“精简、统一、效能”的公共行政、公共管理的原则，合理设置公路管理机构，各省、自治区、直辖市要切实实行交通部已经反复明确提出的“一厅一局”的机构框架。公路管理机构在政府交通主管部门的领导下，根据公路法的有关规定，负责本辖区内公路的有关行政管理职责；二是要根据公路行业的自身特点，按照“分级管理”的原则，14从有利于公路事业长远发展的角度出发，科学界定各级交通主管部门

27、对路网管理的职责；三是要按照“统一、高效”的原则，强化公路管理机构对收费公路的行业管理工作。要尽快完善相关法规，强化行业管理，规范投资者的经营行为，提高其服务水平；对还贷性收费公路要按照“合理布局、统一管理、规模运营”的发展思路，转变运营机制和管理模式，实现由省级公路管理机构统一规划、集中管理。我国公路管理体制改革的基本目标是：根据公路网的性质、功能和重要程度，按照事权一致的原则，根据公路网的性质、功能和重要程度，按照事权一致的原则，科学划分各级政府、交通主管部门、公路管理机构的职责，科学划分各级政府、交通主管部门、公路管理机构的职责，逐步建逐步建立以立以“精简高效、职能明确、权责一致、运转协

28、调、办事规范为基精简高效、职能明确、权责一致、运转协调、办事规范为基本原则本原则” ，以，以“统一领导、分级管理、条块结合为基本模式统一领导、分级管理、条块结合为基本模式”的的“公公路公共行政体制路公共行政体制” 。公路公共行政体制要求实行相应的公路公共财政。公路公共行政体制要求实行相应的公路公共财政。公路公共行政体制遵循行政决策与执行相对分开的原则，重视公路公共行政体制遵循行政决策与执行相对分开的原则，重视规则的统一，加大决策层对执行层的监督力度。规则的统一，加大决策层对执行层的监督力度。在公路交通管理领域，将执行层次的所有相关职责（规划、设计、建设、路政、运政、车辆、驾驶员、交通安全与路面

29、秩序维护等各项管理职责）都交给一个部门，当前在世界上没有一个国家能做得到。因此，公路公共公路公共行政体制要求将涵盖公路管理全部要素的公路管理规则的制定权交行政体制要求将涵盖公路管理全部要素的公路管理规则的制定权交给中央政府交通行政主管部门统一负责。给中央政府交通行政主管部门统一负责。这也是发达国家参与公路15管理的部门虽多，却很少出现部门扯皮的根本原因之所在。我国公路公共行政体制的基本架构如下我国公路公共行政体制的基本架构如下：我国公路管理体制必须坚持“统一领导、分级管理”的公共行政、公共管理的原则。公路建设、养护和管理的事权均应在与社会主义市场经济相适应的公共行政、公共管理的基础上，强调中央

30、与地方结合，完善中央、省、地、县四级公路管理体系。交通部是我国政府主管公路交通的行政部门。建议交通部继续坚持主要从法律法规、宏观政策、国道规划、技术标准和业务上指导各地的公路工作；同时根据公路事业发展的形势，在交通部设立公路管理局，近期的重点工作是强化对全国路网特别是国道的统一管理。各省（自治区、直辖市）人民政府的交通厅(局、委)是主管公路交通的地方行政机构，负责本区域内公路交通基础设施的投融资、建设、养护和管理。建议各省（自治区、直辖市）根据“一厅一局一总队”的原则，统一设置省公路局（副厅级）和省交通综合行政执法总队。省（自治区、直辖市）及以下各级公路管理机构间的行政隶属关系，建议严格遵照公共行政和公共管理的思路，统一采取条块结合模式。即国省干线及部分重要县道的财权与物权实行统一管理，分级负责，地方政府也要承担相应财政支出；人事管理隶属于各级交通局，但主要领导成员的任免应与上一级公路管理部门协商。县16乡公路的