还原个案监督的本来面目

1、还原个案监督的本来面目 去年11月15日法制日报对乌鲁木齐人大一起个案监督的案例进行了报道，并就“人大应如何监督两院”话题发起讨论，引起了社会各界的强烈反响。随着各方观点的不断展开，人大能否对个案进行监督的问题重新成为了人们关注的焦点。笔者以为，认识个案监督必须以理解以下问题为逻辑起点： 一、人大是否具有司法权（准司法权）。如果人大具有司法权（准司法权），那么人大对具体案件的最终判决施以影响至少在理论上具有可能。 现代意义的司法一词是指审判或裁判，这是基于三权分立的宪法理念而对权力所作的划分。这一划分是以权力行使与规范间的关系而做出的，是一种形式上的划分，具有普遍意义。依据这一理念，创造规则的

2、权力是立法权。执行规则的权力是行政权，而依据规则做出裁决的权力则为司法权。因此，司法权是相对于制定规则的立法权和执行规则的行政权而言的。从这个意义上说，立法机关享有司法权与准司法权是不符合这一法理基础的。但是，这种划分也不是绝对的，否则英美法系的判例制度以及我国的司法解释制度便无从理解。既然，司法可以分享立法权，立法权分享司法权至少具有形式上的可能。对于并非以三权分立作为宪政基础的我国而言，以司法权专属于法院的理由似乎并不充足。（其实在我国司法权至少还可以由检察机关和公安机关行使。） 从宪政实践的角度看，在国家的政治体制中，并非只限定作为法院的司法机关才能够或只允许实行司法权。事实上，立法机关

3、甚至行政机关也能够而且被允许行使临时的、专项的、特殊的或者准司法性的职权。例如美国国会常设委员会就有相当大的权力，国会具备调查权及准司法，可以调动警察机关、情报单位或调查局，美国国会在行使调查权或听证权时，甚至还可根据相关法律适当惩处配合意愿不足的政府官员或一般民众。而在“议会至上”的英国则实现两院制，贵族院实际上是国家的最高司法机关，其议长同时是贵族院首长，首席大法官和内阁成员;而英国的法院系统由贵族院议长办公室(Lord Chan-cellors Department )直接管理。针对特殊的案件议会也可以直接行使审判权。同时，立法机关分享司法权也并不意味着对司法独立的破坏。美国是典型的司法

4、独立国家，但美国宪法规定：“对一切罪行的审判，除了弹劾案以外，均应由陪审团裁定。”这也就是说，参议院分享了审判权。在我国法律制度中，权力机关拥有司法权或准司法权从中也可以找到依据。比如根据宪法，全国人大常委会享有特赦的权力，就是对法院审判终级的例外。根据人民检察院组织法规定，各级人民检察院设立的检察委员会在讨论决定重大案件和其他重大问题时，如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。这更是人大拥有司法权或准司法权的明证。 二、如果人大拥有司法权或准司法权可以成立的话，那么人大对司法案件的监督由于人大所具有权威的法律地位就有可能获得“超司法”的性质。随之而来

5、的，就是如何协调人大监督与司法独立的关系就显得非常必要。 纵观世界各国，在这一问题上采取了不同方式，日本为了保证司法不脱离民意的监督，采取了一种国政调查权制度。所谓的国政调查权，按照日本宪法第62条的规定:两议院可以各自进行有关国政的调查，为此可要求证人出席并提供证言和记录。这种国政调查权的对象主要限于为了有效，适当地行使国会的权能而进行的必要调查。 因此在对法院的审判活动进行国政调查时，哪怕是稍有一些违反司法权独立那样的调查，也应当予以容忍。” 瑞典实行议会督察专员(Parlinientary ombudsman)，根据1809年宪法，议会可以选出一个富有法律知识和忠诚正直的人作为国会的代表

6、去监督所有的官员和法官，以保证法律和法令的执行。虽然议会监察专员既不隶属行政机关，也非司法机关，却兼有对二者进行监督的职能。国会督察专员享有很大的权力，他可以出席任何法院或行政机关的审议会，并有权查阅任何法院或行政机构的会议记录和其他文件。任何法院，行政机构以及国家或市政当局的公务员应向督察专员提供其所需要的情况或者报告。处于督察专员监督之下的任何人也有责任履行上述义务。， 可以看出，在处理立法机构在对司法案件行使具有司法性质的监督权时，以资可以借鉴的原则主要有两条：一是来自立法机构的监督权往往与政治责任追究相联系，而对案件司法过程的内在机制运行则一般不予干涉。例如， 德国基本法第44条规定的

7、议会调查委员会(parlamentarische Untersuchungsausschu)。它在性质上属于一种议会的临时委员会。联邦议院可以在不依赖政府来源的情况下通过调查委员会独立获得它所需要的信息，因为调查委员会拥有准司法权，可以像法院那样强制收集证据和要求任何有关机构提供咨询。它的工作方向主要是调查未公开的丑闻，特别是与腐败有关的丑闻。这类丑闻一旦提到调查委员会上，通常就等于将其公之于众，影响到涉嫌人的政治生涯、甚至政党的利益。1972年“多米诺委员会”(Steiner-Ausschu)的报告就曾导致了一次建设性不信任投票。在瑞典的议会督察专员制度中，督察专员可以对有犯罪行为的法官提起

8、诉讼，但是，瑞典的政府组织法第十一章第二条却又明确规定:任何机关乃至议会都不得干预法院对某一案件的判决，也不得干预法院对某一案件的法律运用。根据统计数据显示，1992年7月1日至1993年6月30日间，议会督察员对法院采取警告或者其他批评的案件有9起。但是，所有这些案件中，议会督察员都没有对法院在个案中如何适用法律或取证发表意见，他们的监督方式主要在于确保案件按现行程序规则处理并在合理的时间内予以判决。只有在极个别的情况下，议会督察员才可以对法院某一个案的结果提出异议。例如，当他发现法院的判决超出了法律许可才会这样做。而美国的国会司法权的行使则直接与弹劾制度紧密联系在一起。二是无论采取什么形式

9、，都依据宪法建立了一套严谨、严格的程序制度，即使是依照宪法惯例立法机关采取的司法措施也相应地要遵循一定的程序。 三、个案监督其实是一个涵意不清，语意不详的概念。其既没有实质意义上的内容，也不具有形式意义上制度特征。因此，必须还原个案监督本来的面目。 从实践中考察，目前所谓的个案监督是以两种方式出现的，一种是以法律明确规定的方式，如合肥市人大常委会对“汪伦才案件”成立特定问题调查委员实施监督，而更多地个案监督则是以混乱的方式出现，领导批示、案件转办、听取汇报、代表个人监督等等都可以成为监督的方式。笔者以为，只有前者才是真正意义上的个案监督，而后者则已经脱离了宪政的轨道。首先，人大对司法的监督权是

10、以民主制度为基础的，法院由人大及其常委会组成选举产生并对人大负责，司法权由人大授予法院后，人大一般就不能对具体案件行使权利，但其对司法人员保留监督权。一般情况下，人大发起对案件的监督是源于对司法人员违法犯罪行为的监督，其目标首先是对司法人员的政治问责，在此基础上才是对错误实体问题进行纠正。但目前的情况恰恰相反，大多数情况下人大发起个案监督的直接动因则是基于对司法案件实体的认识与司法机关的认识不同而产生的，其动机是要求法院按照人大的判断作出判决，而无关政治责任追究的初衷。这也是目前质疑人大监督损害司法独立最主要的理由。其次，人大对司法案件的监督是源于宪政民主制度的直接设计，而非在制度外追求创新。

11、目前的个案监督已经越来越背离宪政制度的属性，演变成人大与司法机关在实践中的权力搏弈。离开了宪法制度的框架，地方人大探索的个案监督方式不可能具有正统性与权威性。同时，这种以命令或类似于命令的监督方式由于缺乏具体明确的程序保障，也不符合司法权或准司法权的形式特征。尽管为了弥补其先天性不足，总结出了事后监督、集体监督、穷尽司法救济等原则，但这种抽象的规定难以使这种形式、内容不详地个案监督在宪法制度中占有一席之地。 结论： 人大有权对司法案件进行监督，而且这种监督具有司法或准司法性质。但这种监督是来源于宪法制度的直接设计，而非在实践上的随意行使。根据宪法，人大及其常委会享有质询、特定问题调查权，而这两种方式应当是个案监督的唯一形式。首先，它是宪法明确规定的民主监督形式，由于是宪政制度的重要内容，其权威性得以保障。其次，基于人大享有司法权或准司法权的前提，由于对其程序进行了严密地设计，其正统性得以彰显。第三