中国电信服务的若干法律问题

1、中国电信效劳的假设干法律问题王春晖 电信产业是我国改革开放以来开展最快的产业之一， 已经由过去制约我国经济开展的瓶颈成 为现在国民经济开展的领头羊， 可以说这是我国最有希望能在技术上和实力上与外国一比高 低的为数不多的高科技领域之一。然而，当我们对我国电信业的高速开展感到欣慰的时候， 也同时感到了我国电信业存在的诸多不尽人意之处。 突出的问题表现在电信业整体效劳水平 不高，这是当前社会普遍关心的焦点，也是中国电信业进一步开展的最大障碍。中国参加 WTO 已指日可待，中国电信业如何在最短的时间内修身齐家，以最正确的效劳状态面对国 外电信业的竞争，是目前急需解决的问题。 电信效劳是指电信业务的经营

2、者向电信用户提供电信业务的过程； 电信效劳质量是电信用户 对电信业务的经营者所提供的电信效劳性能到达持续满意程度的综合效果， 包括效劳质量本 身和网络性能质量。 由于电信效劳本身具有无形性、可变性、 易消失性、 效劳的生产与消费 的不可分割性以及效劳的全程全网和互联互通等特点， 使得电信效劳变的多样和复杂。 去年， 信息产业部公布了 ?电信效劳标准 试行?，同时举行了信息产业部电信用户申诉受理中心 的揭牌仪式， 这标志着我国电信业效劳质量进入到依法管理的新的历史阶段， 电信效劳质量 将在政府监管、企业自律、用户监督的管理体制下健康开展。本文就电信效劳中比拟突出的几个法律问题进行探讨， 目地在于

3、希望这些问题能够得到电信 管理层、电信效劳的经营者以及其他有关部门的重视，并在一定程度上能得以解决。一 遵守效劳标准2000 年 7月 1 日起正式施行的?电信效劳标准试行 ?下称?标准? 是衡量电信效劳质 量水平上下的准那么， 它作为国务院电信主管部门公布的电信效劳的经营者向电信用户提供服 务的行业强制性效劳标准，任何电信经营者都必须严格遵守，这是电信经营者的法定义务 ?电信条例?第三十一条 。?标准?对电信效劳质量指标中的热点问题，如装、移机时限、 故障修复时限、移动 入网开通时限、数据通信装、移机入网时限、计费查询等作了明确 的规定， 同时对通信质量中的计费准确率、 网络可靠性、 信息传

4、递质量以及呼叫接续时延等 作出了严格的要求。 该?标准? 将对标准电信经营者的效劳， 维护电信用户的合法权益起着 重要的推动作用。但是?标准?所规定的要求与兴旺国家电信效劳标准相比，还相差很远， 例如美国及一些西方兴旺国家已实现24 小时内装、移机。因此，每一个电信业务的经营者都应对照?标准?制定并施行高于?标准?的本企业标准，并向社会公布，严格履行。对于 因通信能力限制，达不到?标准?要求的情况，应向电信用户说明原因，并应在具体承诺的 时限内完成， 必要时应与用户签订协议， 明确应履行的义务。 如果电信经营者逾期未履行义 务，应按规定向用户支付违约金。为了使电信业务经营者严格按 ?标准? 向

5、广阔电信用户提供优质的电信效劳， 除电信经营者 的本身自律外， 必须建立一套完善的监督机制。这套监督机制的主体， 无非有两大类， 即通 信行政机关的监督和公民、法人和其它组织的监督。前者属行政监督，后者属社会监督。 通信行政监督是通信行政主体基于行政职权依法对电信经营者 管理相对人 是否遵守 ?标 准?的情况进行了解的行为， 这种监督是一种外部的具体通行行政行为， 也是对管理相对人 电信业务经营者的权利产生影响的行政行为，其目的在于保障?标准?的实施。当然，这种 监督一定要遵循一定的行政程序。 社会监督是来自电信用户、 社会团体、 新闻舆论等社会各 阶层的监督，这类监督大多采用批评、建议、申诉

6、、举报等形式，其特点较为松散，只是一 种催促作用，不具有强制力。但是在社会监督中， 新闻舆论的监督是不可低估的， 它往往能 够抓人们的心理， 引起社会的普遍关注， 极为迅速地发动社会各方面力量， 对电信经营者的 不当行为进行监察和催促。 因此， 电信管理层应认真研究如何及时地把社会监督转化为权力 监督的方法， 同时要以法规或规章的形式保障社会监督的正确实施。 对于用户的投诉应及时 给予答复， 并向社会通报处理结果。 目前， 国务院通信行政主管部已制定了系列的监督和保 障?标准?实施的方法和制度，如?电信效劳质量监督管理暂行方法? 、?电信用户申诉处理 暂行方法?、?电信效劳质量报告制度? 、?

7、电信效劳质量公告制度? 以及 ?电信效劳质量满意 度评价制度?等。二、保障知情权利知情权是指消费者享有和知悉商品和效劳真实情况的权利。 与此权利相对应的就是经营者的 义务，经营者应该对消费者知情权的实现作出自己的努力。 电信效劳的消费者在接受电信服 务时，有权询问、 了解电信效劳的有关真实情况； 提供电信效劳的经营者有义务真实地向接 受电信效劳的消费者说明有关情况。对此应着重把握以下几点：1. 充分了解电信效劳的真实情况，是消费者决定接受电信效劳的前提。对于准备与电信经 营者建立电信效劳合同的消费者而言， 其产生接受电信经营者要约， 以及真正实施对要约的 承诺，是建立在对某种电信业务有一定了解

8、根底之上的。因此，对电信效劳的消费者来说， 知情权是其与电信经营者建立电信效劳合同关系的前提。 事实上， 消费者在购置电信效劳产 品之前， 只是根据电信经营者的介绍和宣传所建立的一种理想性效劳产品的概念， 一旦使用 了某种电信效劳产品， 才真正体会到这种产品的实际作用。 如果电信经营者在其效劳营销中 夸大对自己电信效劳产品的宣传， 没有使用户充分地了解电信效劳的真实情况， 就会使电信 用户预期的理想性产品超过实际产品，导致用户对实际产品的不满意。2. 电信经营者对用户就电信业务种类、效劳质量、使用方法、效劳费用、收费方法及交费 时间、 障碍申告、话费查询等， 应当作出真实明确的答复。特别是对社

9、会普遍关心的话费交 纳和查询， 电信经营者应按照电信用户的要求及时、免费提供国内长途通信、国际通信、移 动通信和信息效劳等收费清单。3. 电信经营者在满足消费者查询权的同时，应依法保护电信用户的通信秘密不受侵害。电 信用户主要指自然人 的通信记录， 是用户享有的对其个人的与公共利益无关的个人信息， 属用户的隐私权。 对于非法调取个人通信记录的行为， 应确认为侵害用户隐私权的行为。 为 此，电信经营者应依法制定具体的查询管理方法， 严禁擅自向他人提供电信用户使用电信网 络所传输信息的内容，切实保护用户的通信秘密不受侵害。三、标准格式条款 电信经营者与电信用户之间的合同关系无论是“先使用后交费还是

10、“先交费后使用 ，均 是采用格式条款合同订立的。电信效劳的格式条款是指电信经营者为了重复使用而事先拟 定，并在订立合同时未与用户协商的合同条款。这种条款的特征主要有： 1、对象的广泛性。 所谓广泛性， 指电信经营者的要约行为总是向不特定的多数人发出的， 而不是向某个人发出 的。任何人只要同意要约的规定就可以签订合同。2.条款的持续性。电信效劳的格式条款一般是经过认真研究拟定的， 除非法律、 法规或规章有新的规定， 一般在相当长的时期内不会 改变。 3、条款的细节性。电信效劳格式条款的要约一般都包含了合同的全部条款，无需也 不允许对方在承诺时对要约加以任何的修改。4.当事人经济地位的不平衡性。一

11、般情况下，电信效劳格式条款合同的双方在经济方面的实力具有较大差异。 提供格式条款合同的电信经 营者是居于事实上或法律上的垄断地位。5.承诺的无奈性。电信经营者拟定和使用的格式条款合同，作为承诺人的用户，在签订合同时只能选择承诺，不允许提出新的要约， 否那么合同 不能成立。因此，在法理上对格式条款合同还称为“服从合同或“定式合同，指得就是对方当事人没有选择的根本特征。正是基于格式条款合同的上述特征，合同法和民法学界无不认为应当成认格式条款合同， 充分发挥格式条款合同的长处， 同时应对格式条款合同进行必 要的规制。我国?消费者权益保护法?第二十四条规定： “经营者不得以格式合同、通知、 声明、 店

12、堂告示等方式作出对消费者不公平、 不合理的规定， 或者减轻、免除其损害消费者 合法权益应承当的民事责任。 我国?合同法?也明确提出了四方面的限制，这四方面的限 制是：1 遵循公平的原那么确定当事人之间的权利和义务。提供格式条款合同的电信经营者， 对格式条款内容确实定， 必须遵守公平原那么。 所谓“公平原那么就是要求合同双方当事人之间的 权利义务要公平合理， 要大体上平衡， 强调一方给付与对方给付之间的等值性以及合同上的 负担和风险的合理分配。 如果格式条款有违反公平原那么的情况， 用户有权向人民法院申请司 法保护，法院可以直接依据公平原那么认定该格式条款无效或变更该条款。2 提供格式条款的一方

13、应当采取合理的方式提请对方注意免除或者限制其责任的条款。提请注意是格式条款合同的提供者的一项非常重要的义务。电信经营者在拟定格式条款合同 时，应对免除或者限制性条款作出专门的提示性规定。3 提供格式条款的一方应履行说明的义务。 给予说明是指在接受格式条款合同一方当事人， 对格式条款合同中设定的免责或限制对方责任的条款， 提出说明要求时， 提供格式条款合同 的电信经营者，应按照对方的要求，对该条款予以说明。4 免责格式条款的无效。提供格式条款的电信经营者免除其责任，加重对方责任、排除对 方主要权利的，该条款无效。长期以来， 电信经营者利用格式条款合同与电信用户建立了各种电信效劳的合同关系。 由于

14、 格式条款合同的简洁、便利、交易本钱低，大大地提高了电信效劳流转的速度。但是电信服 务的格式条款合同的缺点也是显而易见的，它限制了使用电信业务一方当事人的合同自由， 有的地方的电信业务经营者制定的格式条款内容含混、 权利义务不明确， 并带有免除其责任， 加重用户的责任或排除用户的权利的内容。 因此， 笔者建议， 电信管理层应考虑依法制定一 部?电信效劳格式条款合同管理方法? 并建立相应的电信效劳格式条款的监督机制， 如格式 条款的备案审查制、公开查阅制、听证制及公告制等。四、强化资费监督 电信资费就是电信效劳的商品价格， 电信资费与一般有形商品价格的性质是一样的， 只是因 为电信效劳这种商品是

15、无形的、 非实体的， 没有作为有形商品的使用价值的实体承当者， 所 以才取“资费这个名称。一般来说，货物贸易中的商品称为“价格 ；效劳贸易中的商品 价格均称为“费 ，如通话费、上网费、运输费、保险费、律师费等。根据?电信条例?的 规定， 我国的电信资费分为市场调节价、 政府指导价和政府定价三种， 这种资费政策表达了 国家的价格政策，也符合价值规律的要求。 市场调节价，是指由经营者自主制定，通过市场竞争形成的价格。 按照这一定义， 电信资费 的市场调节价应具备两个条件， 一是市场调节价的定价主体为电信经营者； 二是市场调节价 应当在电信市场竞争中形成。 电信市场配置资源的作用应该是通过反映电信市

16、场的供求状况 和电信资源的稀缺程度的价格信号引导实现的。 为充分发挥价格在合理配置电信资源中的作 用，就应确认电信经营者自主指定属于市场调节价格的定价主体地位， 但是这种主体地位确 定的前提条件是： 不损害国家利益、 不损害其他电信经营者的合法利益和不损害电信用户的 合法权益。政府指导价， 是指政府价格主管部门或其他有关部门， 按照定价权限和范围规定的基准价及 其浮动幅度， 指导经营者制定的价格。 电信经营者在执行政府指导价时， 应着重领会以下四 点： 1政府指导价是一种法定的价格形式， 具体到那一种根底电信业务和增值电信业务的 价格采用政府指导价， 应依照国务院信息产业主管部门和国务院价格主

17、管部门制定的电信资 费分类管理目录确定； 2政府指导价属于政府定价行为， 法定的定价部门是国务院信息产 业主管部门和国务院价格主管部门； 3定价的内容分为两个局部， 国务院信息产业主管部 门会同国务院价格主管部门只是按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度， 这两项是政 府指导价指导作用的表达。 无论是基准价还是浮动幅度都是强制性的； 4电信经营者在国 务院信息产业主管部门和国务院价格主管部门确定的基准价及其浮动幅度范围内， 具体制定 电信资费， 也就是讲有一定的灵活性，由电信经营者在有限的范围内应用。 实际上，政府指 导下的定价过程有两个定价主体，一是政府， 二是电信的经营者， 前者起主导作

18、用，后者是 附属作用。政府定价， 是由政府价格主管部门或其他有关局部， 按照定价权限和范围制定的价格。 政府 定价的主体是单一的， 定价的形式是法定的， 这是一个重要的法律界限。 电信经营者在经营 中一定要严格遵守政府制定的资费标准，决不允许擅自作任何改变。应该指出的是： 任何电信经营者在提供电信效劳和业务时， 绝对不得以排挤竞争对手为目的， 以低于本钱价格销售其“电信产品 。以低于本钱提供电信业务或效劳，对于电信经营者来 说，实际上实行的是一种亏损性经营，这种异常的价格选择是以排挤其竞争对手为目的的， 它以牺牲自己暂时的经济利益为代价， 最终损害竞争对手的经济利益， 是一种法律所禁止的 不正

19、当竞争行为。 为了制止电信经营者的不正当竞争行为， 使其严格执行国家资费政策， 应 充分发挥电信用户、 消费者组织、 新闻机构以及社会团体等组织的监督作用， 同时通信行政 管理部门应建立电信资费监督机制和电信资费违法行为的举报制度， 确保电信用户和其他电 信经营者的合法权益。五、履行告知义务在通常情况下， 电信用户一旦承诺购置电信业务， 就与电信经营者建立了一种长期的合同关 系。在合同的长期履行中会遇到一系列影响合同全面履行的因素， 致使发生合同的变更、 转 让或合同履行的中止等情况。例如，原来经营移动电信业务的合同主体是“中国电信 ，之 后改为“中国移动 ；在中国电信经营移动通信业务期间，与

20、用户约定的交费方式为“先使 用后交费 的交费方式， 而变更为 “中国移动 之后， 又改为 “先交费后使用 的交费方式； 再如，电信经营者改变用户 号码等。这样合同的转让和变更，均为电信经营者的单方行 为，根本没有与用户协商。 按照合同法原理， 合同是两方以上的当事人意思表示一致的民事 法律行为， 合同的变更必须经双方协商一致， 单方改变合同是无效行为。 但是由于电信经营 者的垄断地位以及接受电信效劳的用户的不确定性， 电信经营者往往很难与每一个电信用户 协商变更合同事宜。 这样， 电信经营者就有义务以通知的方式迅速告知用户有关合同变更或 中止的事宜，并采取相应的措施。 除以上情形外，遇有以下情

21、况，电信经营者也必须依法履行告知义务：1. 因电信经营者工程施工、网络建设、检修线路、设备搬迁、工程割接、网络及软件升级等 原因， 影响或可能影响正常电信效劳的， 必须按规定时限及时告知有关用户，并向省、 自治 区、直辖市电信管理机构报告。根据?电信效劳标准?的规定：影响用户在 24 小时以内使 用的，应在 72 小时以前 告知所涉及的用户；超过 24 小时或影响重要用户使用的，应事先 报电信主管部门批准。 如果电信经营者未及时告知用户， 应当赔偿由此给用户造成的可以预 见的直接损失。2. 当电信用户突然出现超过其此前三个月平均电信费用五倍以上的异常巨额电信费时，电信经营者一经发现， 应尽可能

22、迅速告知电信用户， 以免造成更大损失并采取相应的措施防止损 失的扩大。 为了能及时发现电信用户的异常巨额电信资费， 电信经营者应建立巨额资费预警 装置。3. 采用“先交费后使用交费方式的合同关系，在电信用户预存费减少到缺乏以抵补目 前电信费数额时，电信经营者应及时通知用户交费，以免给用户造成不便或损失。 至于告知的形式，应以能到达电信用户为准。 视具体情况，一般采用话音或数据， 也可在报 纸、电台、电视台发布公告。六、遵守普遍效劳 普遍效劳是指对任何人都要提供无地域、 质量、资费歧视、且能够负担起的电信效劳。 普遍 效劳原那么是各国电信管理层对电信效劳经营者进行行业管制的首要目标。 美国是首先将普遍 效劳写入法律的国家，美国?电信法?规定： “电信经营者要以充足的设备和合理的资金， 尽可能地为合众国的所有国民提供迅速而高效的有线和无线通讯 。澳大利亚的?电信法? 针对普遍效劳作了专门性规定： “建立普遍效劳制度的主要目的是使澳大利亚人，无论他住 在什么地方、从事什么职业，都可以享受标准 效劳、公用 效劳、规定的传输效劳、数 字数据效劳 。近年来， 尽管我国的电信业有了高速的开展， 但是从我国的整体电信业的开展状况看， 与发 达国家的