新形势下完善交通基础设施投资的政策与展望

1、新形势下完善交通基础设施投资的政策与展望黄民 国家发改委基础产业司司长二 O 一三年十一月我主要向大家介绍 2013 年以来我国交通基础设施发展状况、综合交通发展规划及政策情况,以及 2014 年我国 交通发展改革工作重点的初步思考。一、我国交通基础设施发展状况2013 年以来,我国交通运输基础设施整体上保持了稳定增长态势,由铁路、公路、水路、水路、民航和管道共 同组成的综合交通运输网络建设进程继续加快。分行业看:(1 前三季度, 铁路完成固定资产投资约 3700 亿元, 同比增长 7.4%, 预计全年投资比较上年会有所增长。 2013 年年底营运里程将由 9.8 万公里提高到 10.3万公里

2、左右, 其中客运专线 (即高速铁路 由 9356 公里增加到 11000 公里以上。铁路运输能力不断提高,运输紧张状况继续缓解。(2前三季度,公路固定资产投资完成 9400 亿元,同比增长 10.1%。国家高速公路网正在贯通,国省干线公路 改造力度进一步加强,农村交通基础设施状况逐步改善。(3水运建设稳步推进,前三季度完成固定资产投资 1047 亿元,同比增长 2.3%。港口布局日趋完善,沿海港 口现代化水平不断提升。长江等内河高等级航道工程进展顺利。(4机场建设有序推进,前三季度完成固定资产投资 370 亿元,同比增长 6%。预计年底民用运输机场数将由上 年 183 个达到 190 个以上。

3、(5城市轨道交通网络继续拓展,预计营运里程将由上年 2077 公里提高到 2500 公里左右,上海、北京等特大 城市轨道交通网络不断完善。交通基础设施稳定增长,有力地支撑了我国经济平稳增长的态势。二、 2013 年综合交通发展规划及政策情况2013 年以来,我国综合交通发展以科学发展观为指导,全力转变发展方式,着力推进规划实施,深化各项改革 措施,主要包括以下六个方面:(一科学促进铁路发展2011 年以来,受建设资金紧张、经营亏损等因素影响,铁路建设面临较大困难。在国务院领导关心以及各部门 的大力支持下, 2011、 2012 年铁路分别完成固定资产投资达 5900 亿元和 6311 亿元,使

4、得铁路发展保持了一定 连续性。“十二五”时期是完善铁路网的关键时期,为保证铁路建设力度,国家发改委和原铁道部会同财政部、 人民银行、银监会、环保部、国土部等,先后研究提出了“十二五”后三年铁路建设和投资安排的意见上报国务 院,提出了增加中央财政资金、发行中国铁路资金债券、适时调整铁路运价等多项政策建议,均被国务院采纳。2013年以来,铁路实现了政企分开,体制改革取得重大突破,为深化铁路投融资体制改革创造了必要条件。按照 李克强总理重要指示和国务院要求,上半年发改委会同有关部门就加快当前铁路建设、促进铁路持续发展进行了 专题研究。 8 月,国务院下发了关于改革铁路投融资体制加快铁路建设的意见 (

5、国发【 2013】 33 号。 意 见提出:1.按照“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套”的基本思路,完善铁路发展规划,全面开放铁路建设市 场,对新建铁路实行分类投资建设。向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊铁路、资源开发性铁路和 支线铁路的所有权、经营权,鼓励社会资本投资建设铁路。研究设立铁路发展资金,以中央财政资金为引导,吸 引社会法人投入。2.不断完善铁路运价机制,稳步理顺铁路价格关系。坚持铁路运价改革市场化取向,按照铁路与公路保持合理 比价关系的原则制定国铁货运价格,分步理顺价格水平,并建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机 制。创造条件,将铁路货运价格由政府定价改为

6、政府指导价,增加运价弹性。3.建立铁路公益性、政策性运输补贴的制度安排,为社会资本进入铁路创造条件。对于铁路承担的公益性运输 任务,以及青藏线、南疆线等相关公益性铁路的经营亏损,要建立健全核算制度,形成合理的补贴机制。在理顺 铁路运价、建立公益性运输核算制度之前,为解决铁路总公司建设项目资本金不足、利息负担重等问题,考虑到 铁路运输公益性因素,中央财政将在 2013 年和明后两年对中国铁路总公司实行过度性补贴。4.加大力度盘活铁路用地资源,鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发。参照国务院关 于城市优先发展公共交通的指导意见(国发【 2012】 64 号,按照土地利用总体规划和城

7、市规划统筹安排铁 路车站及线路周边用地,适度提高开发建设强度。5.强化企业经营管理,努力提高资产收益水平。要求铁路总公司坚持企业化、市场化运作,推进现代企业制度 建设,改善经营、增收节支,依托干线铁路陆续开通、运力大幅增长等有利条件,千方百计扩大市场份额,依托 运输主业开展物流等增值服务,力争客运年均增长 10%以上、货运实现稳步增长。6.加快项目前期工作,形成铁路建设合力。铁路总公司、地方政府等项目业主要密切协调配合,切实做好前期 工作。铁路总公司要会同有关部门加强施工监管和运营管理,确保工程质量和运行安全。意见同时要求,各 有关部门要加强沟通协调,建立联动机制,加强项目审核,加快中西部地区

8、和贫困地区铁路建设。银行等金融机 构要根据自身能力承受能力继续支持铁路重点项目建设。铁路总公司继续享有国家对原铁道部的税收优惠政策, 国务院及有关部门、地方政府对铁路实行的原有优惠政策继续执行。根据这一意见精神,发改委和有关部门 正在抓紧研究铁路投融资体制改革方案的相关实施细则,适时上报国务院。预计在 2013 年年底或者 2014 年上 半年会陆续出台一些相关的实施细则。(二加快推进公路建设1.组织编制国家公路网规划(20132030 年为促进我国公路交通长远可持续发展,推进综合交通运输体系建设, 2011 年以来,国家发改委会同交通运输部 开展了国家公路网规划(20132030 年(以下简

9、称规划编制工作, 2013 年 5 月,规划已经国 务院批准并印发。按照 规划 , 国家公路网总规模 40.1 万公里, 由普通国道和国家高速公路两个路网层次构成。 普通国道约 26.5 万公里,国家高速公路约 11.8 万公里,另规划远期展望线约 1.8 万公里。到 2030 年,将形成布局合理、功能完善、覆盖广泛、安全可靠的国家干线公路网络,实现首都辐射省会、省级多路连通,地市高速通达、县县国道 覆盖。规划提出,“十二五”期间,加快推进普通国道建设,以既有路线升级改造为主,着力提升技术等级、服务 能力和水平,其中二级及以上公路比重达到 70%以上;有序推进对国家高速公路建设,提高主要公路通

10、道的通行 能力,通车里程达 9.5 万公里。慎重决策国家高速公路远期展望线,原则上到 2030 年左右,视区域经济社会和 交通发展需求适时开展建设,灵活掌握建设标准。2.推进国家高速公路“断头路”和普通国道“瓶颈路段”建设为确保实现“十二五”规划纲要确定的目标和任务,突出国家公路干线作用,发挥公路网络整体效率和规模 效益,国家发改委和交通运输部积极推进国家高速公路“断头路”和普通国道“瓶颈路段”项目建设。为此,发 改委和交通运输部于 7 月联合印发了 关于加快推进国家高速公路“断头路”和普通国道“瓶颈路段”建设的通 知,并于 8 月在呼和浩特市召开了项目前期工作座谈会,督促地方加快推进项目前期

11、工作,尽快开工建设,为 确保完成“十二五”规划纲要确定的基本建成原“7918”国家高速公路网的目标创造了条件。(三积极发展水路运输1.加快长江等内河水运发展我国内河水运资源丰富,目前已形成长江、珠江、京杭运河、长三角、珠三角为主体的内河水运格局,长江干线 已成为世界上运量最大、运输最繁忙的通航河流,对促进流域经济协调发展发挥了重要作用。 2011 年初,国务 院发布关于加快长江等内河水运发展的意见。为深入贯彻落实国务院战略部署,加快构建高效的内河水运体 系,国家发改委从政策研究、规划编制、项目前期、协调推进等方面积极开展工作,主要包括:专题研究协调提 高长江三峡枢纽货运通过能力方案、部署开展长

12、江干江航道疏浚整治模型研究、调研长江干线港口岸线高效利用 问题,拟定“十二五”松花江、乌江高等级航道建设方案,审核长江中游荆江河段航道整治工程项目;配合交通 运输部,研究审核内河港口建设工程使用深水岸线,推进内河港口专业化、规模化、现代化港区建设;制定年度 重点投资计划方案,安排中央预算内投资专项用于内河高等级航道建设。2.提高远洋运输企业竞争能力远洋运输是我国经济社会发展的战略性基础产业。 2012 年, 我国远洋运输业共完成货运量约 6.58 亿吨, 船队规 模达 1.35 亿载重吨, 占世界海运船队总运力的 8.8%, 居世界第四位。 但我国海运企业大而不强, 抗风险能力弱, 长期稳定客

13、户少,在国际竞争中处于弱势地位。为促进远洋运输可持续发展,保障国民经济安全运行,带动相关 产业协调发展,国家发改委研究了促进海运业发展的相关意见,拟系统谋划、加大力度,改善行业管理,增强企 业综合竞争力,为建设海运强国奠定基础。(四统筹推进民用航空1.促进支线机场可持续发展截至 2012 年底, 全国民用运输机场 183 个, 其中支线机场 134 个, 约占民用运输机场总数的 3/4。 支线机场中, 西部地区支线机场有 76 个,占支线机场总数的 57%。支线机场投资省、见效快、占地少、对自然环境破坏小,在改善地方投资环境、扩大对外开放、促进旅游资源开 发方面发挥重要作用,特别是在应对突发事

14、件和抢先救援,以及解决复杂地形、边远地区交通运输问题上的优势更加明显。尽管世界各国支线机场普遍存在亏损现象,但由于其公益性特征明显,综合效益显著,各国政府都高 度重视支线机场发展,我国地方政府建设支线机场的积极性也很高。为促进支线机场可持续发展,国家发改委研究了促进支线机场可持续发展的总体思路和政策措施,主要是:明确 支线机场公益性较强的公共基础设施定位;健全以地方为主的机场管理体制;调整完善扶持政策,保障基本航空 服务;有序推进支线机场建设,完善机场网络布局;扶持支线航空发展,鼓励使用支线飞机。通过加强各方协调 合作,完善政策措施,促进形成功能清晰、干支衔接、运转有效的支线机场发展格局。2.

15、开展阿拉善盟通勤航空试点通勤航空在国外已有几十年的发展历史,但是我国仍基本属于空白。通勤航空决小运量、点到点的运输问题上优 势明显。我国西部等偏远地区地域广、人口少,自然环境恶劣,生态基础脆弱,人口和经济社会发展主要集中在 相隔一定距离的若干城镇。与铁路、公路等地面交通相比,航空运输投资省、见效快、占地少、对植被等自然环 境破坏小,而且在应对突发事件上比较优势尤为突出。因此,有必要加快在偏远地区发展通勤航空。总体来看,我国发展通勤航空市场上有需求、经济上有实力、技术上有保障,已经具备启动条件。但鉴于目前适 宜的成规模的小型飞机机型不足,通勤航空的技术标准、运行管理和保障体系等尚不健全,空域使用

16、需要协调确 定。经过研究论证,选择在内蒙古阿拉善盟开展国内首个通勤航空试点。经批准, 2012 年,阿拉善盟左旗、右 旗、额济纳旗三个通勤机场试点项目已开工建设,目前该试点工作进展顺利,预计 2013 年年底前通航。3.加快飞机租赁业发展壮大我国飞机租赁业发展已初具规模, 国内从事飞机租赁的金融企业现有 20 多家, 拥有机队规模超过 400 架。 但是, 由于我国飞机租赁业起步晚、综合配套条件不完善,企业竞争力不足、产业联动作用不强等问题突出。为促进我国飞机租赁业快速发展,发改委研究了促进飞机租赁业发展的总体思路和政策措施,包括改进飞机购租 管理、加大融资支持力度、逐步完善财税政策、鼓励开拓

17、国际市场、加强投资风险防控、优化综合配套条件以及 支持区域先行先试等七个方面。发改委已于近期将有关意见上报国务院。4.推进机场项目审批下放并加强后续监管按照国务院机构改革和职能转变方案和国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定要求,国 家发改委已取消企业投资扩建民用机场项目核准。同时,本着转变职能、简政放权的原则,发改委对政府出资扩 建机场项目审批办法进行了梳理和调整,研究了加强后续监管拟采取的措施:一是建立项目信息数据库,动态掌 握机场扩建项目实施情况,对于可能出现的问题作出前瞻性研判;二是根据企业和地方需要,协调有关方面,帮 助解决一些重点难点问题,促进机场扩建项目顺利实施;三是建

18、立部际监管联动机制,充分发挥行业管理部门和 其他职能部门作用,及时发现问题,作出整改处理。(五促进城市轨道交通健康发展为支持城市轨道交通发展,减少审批流程,加快前期工作进度,发挥地方政府更加贴近实际的优势,根据国务院 决定, 企业投资城市轨道交通项目核准权限下放至省级投资主管部门。 项目审批权限下放后, 已经有重庆、 太原、 哈尔滨、 北京、 厦门、 兰州、 深圳、 昆明等 8 个城市按照国务院批准的建设规划先后批复城市轨道交通项目 9 个, 线路总长度 200 余公里,涉及总投资约 1400 亿元。为切实做好审批制度改革的落实和衔接工作,防范发展中可 能出现的不顾实际、过度超前等苗头,确保规

19、划实施中监管措施同步到位,国家发改委正在研究起草加强城市轨 道交通规划建设管理的政策措施,主要内容包括三方面:一是明确发展总体要求。继续贯彻“量力而行、有序发展”的方针,确保建设规模和速度与城市交通需求、政府 财力和建设管理能力相适应。鼓励发展多种形式的城市轨道交通,实现总量增长中的结构优化。二是提高规划科学性。要结合城市总体规划和综合交通运输规划编制轨道交通线网规划,充分考虑与综合交通枢 纽的衔接, 大城市和超大城市考虑向周边地区适度延伸。 在轨道交通线网规划的基础上编制 5 年期左右的建设规 划。根据城市自身情况和能力,有序发展地铁等轨道交通系统或建设地面线、高架线为主的轻轨系统。统筹考虑

20、 城市的债务状况,确保政府对各城市轨道交通项目资本金投入与其公共财政预算收入相适应。三是规范建设管理。各城市要严格按照国家审批的建设规划推进项目实施。省级(含计划单列市部门做好项目 审批和监管工作。中央部门进一步规范规划编制审批和可行性研究报告编制评估行为,建立规划调控与监管同步 强化的机制。充分利用行业协会等社会力量的行业自律方式进行自主管理,促进行业健康有序发展。(六发展综合交通枢纽综合交通枢纽建设目前是综合交通运输体系发展的重点和难点之一,是提高运输一体化水平和效率的基础。“十 二五”期间,综合交通运输体系的发展重点也由通道建设为主向通道与枢纽建设并重转变。 2013 年 3 月,国家

21、发改委印发了促进综合交通枢纽发展的指导意见。 指导意见明确提出,发展综合交通枢纽的总体思路是, 以一体化为主线,创新体制、机制,统一规划、同步建设、协调管理,促进各种运输方式在区域间、城市间、城 乡间、城市内的有效衔接,以提高枢纽运营效率、实现各种运输方式在综合交通枢纽上的便捷换乘、高效换装。 同时提出,发展综合交通枢纽,一要布局合理。根据城市空间、人口分布、产业布局,以运输需求为导向,新建 与改造相结合,分散与集中相统筹,实现枢纽优化布局。二要衔接顺畅。按照综合运输理念和各种运输方式的技 术经济特征, 强化有机衔接, 突出对外交通与城市公共交通之间的优先换乘, 提升枢纽的一体化水平与运行效率

22、。 三要服务便捷。体现人性化服务和安全保障的要求,优化运营组织,完善信息服务,加强旅客与车辆引导,实现 旅客便捷换乘和货物高效换装。四要集约环保。科学确定规模,合理设置功能,集约利用空间资源,大力推广应 用节能环保的新技术、新材料、新设备,实现绿色发展。三、 2014 年交通发展改革工作重点的初步思考刚刚胜利闭幕的党的十八届三中全会提出,要紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革,加 快转变经济发展方式,坚持和完善基本经济制度推动经济更有效、更加公平、更可持续发展。为贯彻落实十八届 三中全会精神,初步思考, 2014 年交通发展改革工作的重点是,在推进综合交通运输体系建设的同时,着力推 进体制机制建设,破解发展难题,释放改革“红利”。(一深入推进铁路投融资体制改革一是改革铁路规模管理体制,建立铁路项目分类建设机制。二是设立铁路发展基金,加快形成铁路多元化投融资 格局。 三是深化国铁企业改革, 营造铁路市场运作的良好环境, 加快现