山东农村医疗卫生体系建设中政府职能作用的调查分析

1、第第 二二 节节山东农村医疗卫生体系山东农村医疗卫生体系建设中政府职能作用的调查分析建设中政府职能作用的调查分析 报告内容报告内容q 一、引言一、引言 q 二、农村医疗卫生体系建设中政府二、农村医疗卫生体系建设中政府职能作用发挥情况分析职能作用发挥情况分析 q 三、政府在农村医疗卫生体系建设三、政府在农村医疗卫生体系建设中存在的问题及其不良后果分析中存在的问题及其不良后果分析 q 四、基本结论与政策建议四、基本结论与政策建议 一、引言一、引言 本次问卷调查分两种情况：本次问卷调查分两种情况： 一是农村医疗卫生体系建设中政府一是农村医疗卫生体系建设中政府职能作用的调查问卷，由实际工作者采职能作用

2、的调查问卷，由实际工作者采用无记名方式填写。其中，收到用无记名方式填写。其中，收到县级县级农村医疗卫生体系建设中政府职能作用农村医疗卫生体系建设中政府职能作用调查问卷调查问卷3535份，占山东省有农业人口份，占山东省有农业人口的县市区数的的县市区数的26.1%26.1%；收到；收到乡村医疗乡村医疗卫生人员对农村医疗卫生体系建设中政卫生人员对农村医疗卫生体系建设中政府职能作用的看法与愿望调查问卷府职能作用的看法与愿望调查问卷623623份。份。 二是农村医疗卫生体系建设及其政府职能作用的农户调查问卷，共收到1683份，由大学生回原籍所在村入户协助农民填写。问卷调查资料共涉及71个县市区，占全省有

3、农业人口的县市区的53%；涉及312个乡镇，637个村，1683个农户。可见，本次调查资料具有较高的可信度和代表性。 二、农村医疗卫生体系建设中政二、农村医疗卫生体系建设中政府职能作用发挥情况分析府职能作用发挥情况分析q （一）规划情况（一）规划情况 调查资料显示，样本县中有相关农调查资料显示，样本县中有相关农村医疗卫生体系建设规划的村医疗卫生体系建设规划的1717个，占个，占48.6%48.6%；无相关规划的；无相关规划的1818个，占个，占51.4%51.4%。在有规划的样本县中，长中短期规划均在有规划的样本县中，长中短期规划均有者一个没有，一般是只有五年规划。有者一个没有，一般是只有五年

4、规划。 （二）政府财政投入情况q 1.政府对农村医疗卫生体系建设的投入逐年增加，但不同县之间有较大差异，增长幅度起伏不定。 q 据调查，2006、2007年比上年增幅大的原因是山东省于2006年实施了“360工程”，即选定360所乡镇中心卫生院作为全省的重点卫生院，计划用两年时间，通过省市县三级联动，从根本上解决业务用房、设备配置和技术骨干方面存在的问题，从而加大了投入。 表1 医疗卫生事业投入所占比重情况表 年年 份份项项 目目20032003 20042004 20052005 2006200620072007卫生事业费占财卫生事业费占财政支出的政支出的% % 3.93.93.73.73.

5、53.53.63.63.53.5农村医疗卫生事农村医疗卫生事业费占卫生事业业费占卫生事业费的费的% % 26.826.825.825.8 24.424.4 26.126.126.326.3表2 政府对农村医疗卫生体系建设的财政投入情况表 项项 目目年年 份份农村医疗卫生财政农村医疗卫生财政投入投入其中其中农村医疗服务农村医疗服务网网建设支出建设支出农村公共卫生农村公共卫生支出支出总额总额（万元）（万元）比上年比上年增减增减% %总额总额（万（万元）元）比上比上年年增减增减% %总额总额（万元（万元）比上年比上年增减增减% %20032003年年 1625016250 24.324.3 1292

6、412924 5.25.2 33263326 324.2324.220042004年39.3143331433310.910.9342734273.03.020052005年年196871968710.910.9159581595811.311.3372937298.88.820062006年年241762417622.822.820114201142626406240628.98.920072007年年278502785015.215.2232522325215.615.64598459813.213.22.农村医疗服务网建设的财政支出逐年增加，且越来越向乡镇卫生院

7、倾斜。 近5年来，用于农村医疗服务网建设的财政支出越来越多，2007年达到了23252万元，比2003年增长79.9% ，年均递增15.8%。2007年的增长速度虽不如2006年，但也达到了15.6% ，5年来总体呈上升趋势。 表3 财政对各级农村医疗服务网建设补助所占比重 年份年份项目项目2003200320042004200520052006200620072007合计合计100100100100100100100100100100县属医院县属医院 （% %） 42.242.239.739.735.535.531.131.131.531.5乡镇卫生院（乡镇卫生院（% %） 57.357.3

8、58.858.860.960.965.865.863.263.2社区医疗服务中心（社区医疗服务中心（% %） -0.50.50.70.73.23.2村卫生室村卫生室 （% %） 0.50.51.51.53.13.12.42.42.12.13.农村公共卫生的财政支出不断增多 2003年由于“非典”的发生，农村公共卫生财政支出大量增加，比上年增长3倍多。2004年增长速度明显放慢，但此后则不断增加。至2007年农村公共卫生支出达4598万元，比2003年增长38.2%，年均递增8.4%。 （三）组织实施情况q 1.农村医疗服务网由“三级”变“四级”，医疗条件有所改善。调查资料显示，2007年样本县

9、均设有县级医院（2所以上）、妇幼保健站、疾病预防控制中心、县卫生监督所等医疗机构；设有乡镇卫生院的乡镇占乡镇总数的94%，比2003年增长4个百分点；设立村卫生室的行政村占行政村总数的52.3%，比2003年增长6.4个百分点。 2.农村公共卫生体系建设初见成效 q 1、传染病防治 q 2、计划免疫 一是搞好疫苗免疫接种工作。儿童建卡、建证率达95.3%，儿童脊灰疫苗常规免疫接种率96.2%；对有麻疹病例的乡镇开展工作，接种率为97.9%。 二是做好AFP的主动监测工作。注意按时完成AFP的旬、月报告，调查、采样，随访及时率达95%以上。q 3、疫情管理 3.医疗卫生人员有所增加，素质有所提高

10、 q 调查资料显示，2007年样本县医疗卫生人员共89280人，其中县级医院41962人，占47.0%；乡镇卫生院19106人，占21.4%；社区医疗服务中心8749人，占9.8%；村卫生室19463人，占21.8%。与2003年相比，医疗卫生人员增加了12.1% 。q 样本县医疗卫生人员中，小学、初中、高中、中专、大专及以上人员所占比例分别为7.4%、15.6%、7.6%、29.2%、40.2%，与2003年相比，具有高中、中专、大专及以上学历医疗卫生人员的比例分别增长了1.1、4.2、4个百分点。 （四）监督管理情况q 1、管理体制 对于县、乡、社区、村四级医疗卫生机构的具体管理体制，除县

11、级医疗卫生单位一般由县卫生局管理外，其它三级的管理各地有所不同。对于乡镇卫生院，74.3%的由县级卫生局管理，25.7%的由县乡共管；对于社区医疗服务中心，88.5%的由乡镇卫生院管理，11.5%的由村乡共管；对于村卫生室，38.2%的由村乡共管，61.8%的实行村办乡镇卫生院代管。 2、监管情况 q在多数情况下，卫生、工商、药监、物价、财税等相关部门各司其职，完成份内具体监管工作；有时由县政府统一组织联合执法，完成某一监管任务；有时由几个部门协商联合，完成某项监管工作。其中，联合执法一年约12次，其效果较好，但持续时间不太长。 q对于这些措施的效果，医疗卫生人员认为效果很好的占6.4%，较好

12、的占45.1%，不好的占34.3%，很不好的占14.2%；农民认为效果很好的没有，较好的19.4%，不好的44.1%，很不好的36.5%。这表明医疗卫生人员对监管效果的看法好坏各半，农民的看法则很差，总体上看法较差。 三、政府在农村医疗卫生体系建设中存在的问题及其不良后果分析（一）规划缺失或不科学，使其建设具有一定的盲目性 一是多数规划的制订主要是由行政人员完成的，没有广泛征求各方意见，进行充分论证； 二是规划缺乏前瞻性，目标定位不太准确； 三是90%的县规划非常粗略，虽有目标却少措施，甚至无措施。 （二）财政投入不足，导致农村医疗卫生条件仍较落后q 如前所述，2007年样本县卫生事业费占财政

13、支出的比重平均仅为3.5%，最低的仅为3%。样本县的农村人口约占70%，而在卫生事业费中用于农村医疗卫生事业的财政支出平均却只有25.9%；用于农村医疗卫生事业财政支出占全部财政支出的比重不足1%。 2007年每个乡镇卫生院平均各类医疗技术人员仅为21.6人，床位18.3张，建筑面积1510，医疗设备价值30.4万元，仪器设备不全，且很陈旧，药品不全，结果是农民“小病不出村，大病到城市”，乡镇卫生院的床位利用率较低。每个社区医疗服务中心卫生技术人员平均仅3.2人，建筑面积85，医疗设备价值1.3万元，床位2.8个。每个村卫生室医疗卫生技术人员平均仅有1.2人，面积18，有的仅为7，医疗设备价值

14、仅0.2万元，没有床位，打吊瓶坐着打，或者到患者家中打。 （三）组织实施职能的发挥既有不到位，又有越位，农村医疗服务水平较低q 1、医疗卫生资源配置不合理 一是农村基层医疗机构偏少，且布局不合理。至2007年底，样本县仍有6%的乡镇没有卫生院，47.3%的村没有村卫生室；专业医院、社区医疗服务中心、村卫生室多设置在较繁华的村、乡镇及县城周围。 二是人力医疗资源配置不合理，即县城城区和中心镇医疗技术人员过多，一般乡村太少。样本县中，县城城区内医疗技术人员占47%，执业医师占68.2%，而人口占大多数的乡、村的医疗技术人员仅占53%，执业医师31.8%。 2、公有医院或卫生室的民营化改革不成功 q

15、 民营化改革有两种情况，一是股份制改造，国家或集体仍占部分股份，但不控股，此种情况占50.7%。二是完全变为私有医院，此种情况占49.3%。民营化改革后，这些医院的经济效益大多有了提高，政府财政负担有所减轻。但是，这些医院对内裁减技术人员，不注意进行设备更新、技术改造，采用掠夺式经营，对外乱涨价，明显加重了患者负担，产生了很不好的社会影响。可以说此种改革弊大于利，不成功。 3、农村公共卫生预防控制工作有待完善 q 目前所有样本县在乡镇、村基本没有建立公共卫生预防控制中心，乡村健康教育、传染病的防治力量薄弱，有的乡镇与村卫生院（室）仅仅满足于应付检查，没有与县公共卫生预防控制中心构成环环相扣的医

16、疗保健网络，农村公共卫生预防控制体系出现了严重的断层，致使肺结核、性病、乙型肝炎、艾滋病等传染病又在不少农村出现，一些地方病也在部分农村重新抬头。 4、政策措施不当，使得医疗卫生队伍素质低而不稳 q一是文化素质低。调查显示，乡镇卫生院和医疗服务中心的医疗卫生人员中，小学、初中、中专、大专及以上学历者分别占5.1%、7.4%、8.4%、41.4%、37.7%，以中专为主。村卫生室医疗卫生人员中，小学、初中、高中、中专、大专及以上学历者分别占29.4%、53.6%、9.6%、6.8%、0.6%，绝大部分医疗卫生人员的学历是初中及以下。q二是医疗水平低。在乡镇卫生院和社区医疗服务中心中，执业（助理）

17、医师仅占医疗卫生人员总数的31.2%；村卫生室中则仅占1.4%。许多乡村医生凭感觉和经验判断病人病情，医疗水平低下。q三是乡村医疗卫生人员不稳定。据样本县的统计，2007年乡镇与村医疗卫生调离人员多达2677人，占总数的5.6%。 5、越位现象时有发生 q 有的政府部门，特别是执法单位或个人，对医疗卫生机构的干部配备和用人、诊疗、基建、药品采购等干预过多，有的“吃拿卡要”，影响了医疗卫生机构的正常运作。据对623名医务人员的问卷调查，31.2%的人认为干预严重，56.7%的人认为干预较严重，只有10.3%的人认为不太严重和1.8%的人认为不严重。对于“吃拿卡要”，几乎100%的人认为发生过。

18、（四）监督管理不够得力，农民负担重，且缺乏信任感、安全感和公平感q 1.对医疗秩序治理不够 q 2.医疗事故处理政策不妥当，对农民有失公平 q 3.医疗价格监控政策不当或乏力，看病贵是最突出的问题 四、农民担心的问题与对政府的期望农民担心的问题与对政府的期望 q对于“您在农村医疗卫生服务中比较担心（忧）的问题有哪些？为什么？期望政府如何解决？”的调查，为了更客观地反映农民的看法，我们没有设置选项，而是由农民自己考虑填写，经我们整理而成。q1.96.8%的农民担忧“医疗价格过高，且不断上涨”。因为：一是现在的医疗价格高得离谱，实在受不了；二是医疗价格特别是药价还在不断上涨。期望政府定价，严控医疗

19、价格。q2.96.2%的农民担心“花了钱，还治不好病”。因为农村特别是乡、村两级卫生院、卫生室的医疗条件太差，医生水平太低，不少人花了许多钱，还治不好病。期望政府加大投入力度，真正改善农村医疗卫生条件。同时，多派些好医生到农村来。四、农民担心的问题与对政府的期望农民担心的问题与对政府的期望q3.81.3%的农民担忧“看病不方便”。因为比较好的医疗机构本就较少，又大多集中于县城及交通方便的地方，离城较远及较偏僻的广大农村看病自然很不方便。期望政府对离城较远及较偏僻的广大农村建更多的医院、卫生室。q 4.80.7%的农民担心“医疗服务人员态度不好，还拿红包”。因为很多人经历过。期望政府管管他们，严

20、惩拿红包者。q5.78.7%的农民担心看病时“上当受骗”。因为现在的假冒伪劣药品与医疗器械、江湖骗子太多了，常使我们上当受骗。期望政府给与严厉打击。四、农民担心的问题与对政府的期望农民担心的问题与对政府的期望q 6.68.1%的农民担心新型农村合作医疗“长不了”。具体讲，一是担心新型农村合作医疗“搞不下去了”。理由是新型农村合作医疗存在不少问题，影响了医疗服务质量。 期望政府加强监督管理，进一步提高筹资标准与报销比例，简化报销手续，保障医疗服务质量。二是担心新型农村合作医疗“不搞了”。理由是以前政府的政策经常变来变去，让人无法放心。期望政府的政策保持连续性，不要随意变化。q 7.52.9%的农民担心发生医疗事故时处理不公。理由是医院势力大，事故鉴定专家与医院是“一伙的”，我们“斗”不过医院。期望政府秉公办事或者“更应替我们说话”。 五、基本结论与政策建议 q （一）基本结论 上述分析表明，近5年来政府对农村医疗卫生体系建设的投入明显加大，农村