地方性市政工程项目管理模式探析

1、地方性市政工程项目管理模式探析【提要】本文从市政工程项目管理主体、组织结构、质量控制等方面进行分析，总结了一套可实际推广的项目管理方案。相比于一些学术性很强的论文，本文更着重于在我国社会主义初级阶段国情下项目管理的可实施性。 关键词:市政工程；项目管理 市政工程项目管理的现状市政工程一般属于政府投资项目，它不能直接给投资者带来经济效益，但是发展经济必不可少的基础设施。随着我国城市化进程的加快，市政设施建设已成为地方政府工作的一个重要内容。但是由于市政工程管理经验的不足，许多地方政府在项目管理中力不从心，工程质量问题频发，工程进度难以推进。在激烈的市场竞争中，诚实守信、注重质量的施工企业往往难以

2、中标，而通过恶意压低报价中标、在施工中偷工减料的小施工队伍却在地方市政建设中大行其道；坊间流传一句笑言：杀猪的改行也能当项目经理。地方市政项目的频繁上马，给政府部门提出了更高的管理要求：市政工程的建设到底该如何管？项目管理主体的选择项目的按建设机制可分为自建制和代建制。自建制指由使用单位自行筹建组织基建班子，实行工程建设“自建、自管、自用”的机制。在市政工程方面即指负责投资的政府部门自建、自管的机制，它的项目管理方就是政府部门，对项目的管理是以行政的方式实现的。在“自建制”的项目管理机制下，由于项目管理方没有专业管理团队，缺乏足够的管理经验，项目管理水平十分有限；由于建管不分，容易造成效率底下

3、、滋生腐败。随着建设市场的不断完善，自建制逐渐退出工程项目管理的舞台。除此之外，自建制中采用“建设项目工程总承包”的发包模式下，具有工程总承包资质的企业就是项目管理主体。我国具有非常独特的国情和市场条件，建设市场管理体制尚处于摸索之中，法制和社会秩序尚不完善，建设市场信用体系不健全，采用“建设项目工程总承包”模式具有相当大的风险。在这种模式下，政府部门很少对工程进行干预，工程总承包单位以最大化经济效益的管理原则对项目进行管理，往往在“交钥匙”之时，政府建设部门才发现，建成项目与预期相差甚远，这种情况将给政府带来严重的负面影响。因此，“建设项目工程总承包”模式并不适合在一般市政工程中推广。代建制

4、是政府主管部门对政府投资的基本建设项目，按照使用单位提出的使用、建筑功能要求，通过招投标的市场机制选定专业的工程建设单位(即代建人)，并委托其进行全面工程建设，建成后经竣工验收、备案，移交给使用单位的项目管理方法。代建制的项目管理方为专业的工程建设单位，目前它有如下三种模式：“委托代理合同”模式。在政府投资主管部门下面，设立具有法人资格的建设工程“项目法人”，或者指定一个部门作为“项目业主”，由“项目法人”（或“项目业主”）采用招标投标方式选定一个工程管理公司作为“代建单位”，再由“项目法人”（或“项目业主”）作为委托方，与“代建单位”（受托方）签订“代建合同”。上海、广州、海南、合肥等地多采

5、用此模式。“指定代理合同”模式。政府投资主管部门采用招标投标方式选定一个项目管理公司作为代建单位，由作为“代理人”的该代建单位，与作为“被代理人”的使用单位签订“代建合同”。重庆、宁波、厦门、贵州等地多采用此模式。“三方代建合同”模式。政府投资管理部门与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”。北京、武汉、浙江等地多采用此模式。在市政工程方面，政府一般为项目建成后的使用或维护单位，故“三方代建合同”模式在市政方面与“委托代理合同”模式并无太大差别。市政项目的建设工期、施工质量牵涉到市民的切身利益，建设过程常常暴露在老百姓的眼皮底下，工程的好坏直接影响到地方政府的形象。而在建设中不仅要求项目管理单

6、位有强大的协调能力，同时要有专业的工程建设经验。以道路工程为例，道路工程实施过程中可能出现的管线迁改问题，管线新建管线的埋设问题，就需要对各个部门进行协调；而对各个分部工程的统筹安排，对工程的质量控制则需要深厚的专业知识。因此，在代建制项目管理机制下，具有强大政府背景的工程管理公司是项目管理主体的最佳选择。它不参与具体的工程建设，不以经济效益作为项目管理的指导思想；可以通过政府权威与涉及施工项目的各个责任主体进行工程协调；拥有一支懂工程的专业队伍。项目管理的组织结构项目管理的组织结构可以分为三种：职能组织结构、线性组织结构和矩阵组织结构。为了表述清楚，我以一个有四条道路（四个项目组）的路网工程

7、为例，来分析几种组织结构的优劣：职能组织结构从职能组织结构的图可以看出，道路组、管线组、绿化组均可以对每个项目组发出指令，它最大的弊端在于每个项目组有多个指令源（即常说的多头管理），而其中有些指令可能是冲突的。比如在管线埋设施工过程中，道路组可能对项目组一发出指令：对沟槽进行回填；而管线组很可能对项目组一发出指令：停止管道埋设。两者命令出现冲突时，不得不由项目部来决策。线性组织结构线性组织结构中，有效避免了职能组织结构的指令冲突问题，但在市政工程项目管理中，它需要更多的工程管理人员。矩阵组织结构在矩阵组织结构中，每一项纵向和横向交汇的工作指令都来自两个部门，有两个指令源，可以通过指定以横向或纵

8、向工作部门指令为主，来避免指令的冲突。比如在管道埋设过程中，项目组一认为管道埋设质量有问题，应停止埋设；而道路组认为工期紧张，应尽快回填。此时，道路组的指令将被取消。显而易见，三种组织结构中，矩阵组织结构更适合于市政工程项目的管理。项目的质量控制。项目管理的主要任务是安全、投资、进度、质量等方面的控制，而工程质量控制更是市政工程管理中的难点。由于市政工程的特殊性，在工程建设中存在着这样一个不合理而又普遍的现象：施工单位在投标时压低报价中标，施工过程中偷工减料；项目管理单位（为便于理解，下文表述为“业主方”）与监理单位严厉监督却不发返工与停工通知书，在竣工时为了尽快交付使用甚至不得不帮助施工单位

9、编造假的合格数据。很显然，大面的返工不仅影响到工程形象，而且会影响到工期，在施工单位遭受损失的同时，项目管理单位及工程负责人都要受到处罚；相比起来，工程质量方面的问题，往往在一年或几年以后才显现，相关人员受处罚的可能性要小很多。为了避免上述“怪”现象，笔者在工程实践中认真总结，归纳出以下一些管理措施：对于市政建设项目较多的情况，可对关键部位、关键工序的材料采用甲供或指定分包。项目招投标中，常有一些没有实力的小施工队伍通过低价中标，将技术要求高工序则低价分包给专业队伍施工。小型施工单位始终以经济利益最大化为导向，所选择的分包单位信誉低下，产品质量很难得到保证。业主可以酌情选择指定分包。仍然以道路

10、工程为例，道路质量控制中主要有以下几个重要工序：1、沟槽回填及高路堤的回填；2、路面基层；3、路面。而整个道路工程中，质量难以控制、施工单位最容易通过偷工减料谋取暴利的工序有：1、路面基层；2、路面。由此可见，路面基层与路面两个工序是质量控制的重点。在路面基层与路面两个工序上，业主方可以将多条道路进行捆绑对外招标，为道路项目选定分包商。进行指定分包的优点在于：关键工序分包后，潜在的偷工减料预期大大降低，小施工队伍恶意低价中标扰乱建筑市场的情况少了；业主通过更严格细致的招标条件可引进施工水平高的专业队伍，大大降低了施工过程控制中的质量管理难度。除了路面基层与路面外，侧石、检查井盖座等材料亦可进行

11、甲供。通过甲供，不仅能对材料的外观、各项指标有更精细的控制，而且也能保证各条道路外观的整齐划一。业主深入一线控制质量，尽可能避免资料造假在目前的市政建设市场环境下，项目的监理单位在质量控制中发挥的作用十分有限。相比起来，业主由于直面政府方面的压力，在质量控制方面要更加敬业。业主应常驻施工现场，在关键部位、关键工序进行旁站，监督工程质量。可在土工试验中应全程跟踪，以试验数据作为质量控制依据。借助政府方面的权力，加强对施工队伍的约束。许多小施工队伍凭借“人有多大胆，地有多大产”的一股闯劲，通过挂靠等欺诈手段取得中标资格，而在施工时却完全没有施工能力。在此种情况下，业主应及时与中标单位的实际主体部门沟通，借助住建委的权力采取强制措施要求改正错误，更换正规的施工队伍；仍难以凑效的，在招标部门和审计部门的配合下更换施工队伍或重新招标。根据笔者经验，因考虑工期因素而对小施工队伍姑息纵容，不下决心更换施工队伍的做法只会既误质量又误工期。对于重