调研报告：我国教育督导的现状、存在问题与对策建议

1、调研报告：我国教育督导的现状、存在问题与对策建议教育督导的教育行政管理职责是保障教育方针政策的落地，提高教育教学效能。目前，我国教育督导在机构设置、职能定位和人员队伍建设三个方面存在不足。深化教育督导体制机制改革，增强教育督导的权威性，应将着力点放在重塑教育督导机构、转变教育督导职能和建设专业化的队伍上，形成中国特色的教育督导制度。关键词：教育督导；机构设置；职能定位；专业化教育督导具有对各级教育行政部门和各类学校监督、检查、评估、指导的基本职能，是与教育决策、执行并列的监督环节，教育督导机构是学术性的行政机构，对深化教育改革、推进教育发展具有不可替代的作用，但目前我国的教育督导仍存在较多问题

2、。本文以教育督导的机构设置、职能定位和队伍建设为着力点，剖析存在的问题，探索改进的措施，以期对教育督导工作有所裨益。一、当前我国教育督导的运行机制1.教育督导机构设置教育督导职能的有效行使依赖于督导机构的合理设置，这是教育督导制度的核心问题。纵观世界，教育督导机构设置与各国的政治体制、文化传统等因素息息相关，并没有统一的模式，我国教育督导机构的设置具有鲜明的中国特色，目前采用中央和地方四级督导机构体系。21世纪以来，部分省市级地方政府在教育督导机构改革上进行了有益的探索和大胆的创新，主要表现为三个方面。一是设置参与教育督导的地方政府派出机构。如2008年，作为教育督导体制机制改革排头兵的上海市

3、，成立了教育督导事务中心，它被赋予独立的人事和财务权，承担本市行政区域内教育督导的具体事务工作，与统领教育督导工作的市督导办相互配合，共同完成教育督导活动。二是成立与教育部门合署办公的机构进行教育督导。三是成立具有中介性质的地方教育评估机构开展专业评估，完成政府或社会委托的评估项目。如江苏、浙江等地探索建立的教育评估院，实施“普通高中星级评估”“教育现代化建设水平评估”等评估业务。总之，教育行政部门代管、内设机构、下属事业单位、与教育行政部门合署办公是我国目前地方教育督导机构设置的普遍形式。2.教育督导职能概况就具体职能而言，学界普遍认为教育督导拥有监督、指导、评估和反馈四项具体职能。监督职能

4、是检查监督对于国家、省市的教育法律法规、政策方针的落实情况；指导职能表现为对监测教育质量的工作进行指导；评估职能是运用科学的教育统计与测量手段，对教育的各方面进行评估；反馈职能即向学校和政府相关职能部门反馈情况并提出改进建议。近年来，国家深入推进教育领域“管办评”的分离，评估监测职能受到高度重视。3.教育督导人员队伍改革开放以来，国家和地方十分重视督导队伍的建设。在国家层面，成立了国家一级督学队伍。教育部设立了总督学和专职副总督学，2016年，聘任了244名国家督学、特约国家督学。在地方层面，绝大部分省市由分管教育的较高行政级别的领导，如教委主任、副主任或正、副厅级领导担（兼）任教育督导室主任

5、或总督学，同时还配备多名主任督学、副主任督学。为了提升督学的专业化水平，教育部于2016年出台的督学管理暂行办法，明确规定了督学人员的身份，指出督学是由教育督导机构派出开展教育督导工作的人员，包括专职督学和兼职督学两种形式。在专职督学和兼职督学的配比和设定上，各地有着不同的实践经验。湖南省采取了聘任学校督导员、教育行政人员、退休的业务能人等来开展督学工作。虽然兼职人员能够填补人手缺口，但有时会影响教育督导的质量。南京市颁布实施教育督导条例，确保专职人员的数量，指出教育督导机构要配备一批全职从事教育督导工作的专职督学，在聘任兼职督学时控制数量，规定督学不得兼任同级教育行政主管部门的领导职务，以避

6、免让教育督导变成“走过场”。二、我国教育督导的困境及成因分析1.教育督导机构的行为效力有待增强十八大以来，随着教育督导机构改革的不断深入，我国教育督导在推动各类主体切实履行教育职责方面取得显著成效，但对照教育治理体系和治理能力现代化的要求，仍存在较大的差距。（1）教育督导机构独立性缺失目前我国的教育督导机构基本上“寄生”于教育行政机关，以各种形式依附于或隶属于教育行政机关，这就决定了教育督导机构必然要受到同级教育行政部门的约束，无法对本级的教育行政部门开展行之有效的督导。近年来，为了消除现有管理体制的弊端，一些地方对教育督导机构改革进行了有益的尝试，但教育督导机构的独立设置并未取得根本性突破。

7、比如，上海市教育事务督导中心作为政府的派出机构，本质上还是市教委的直属事业单位，在隶属关系上受市教育行政管理部门的领导和管理，还不具有完全独立的地位。再比如，那些与教育部门合署办公的地方督导机构，从表面上看，具有独立的编制，但合署后的督导室主任一般仍由教育行政部门的领导兼任，并没有完全独立地行使职能。现实生活中，由于教育督导机构丧失自主性和独立性，弱化了其强制性、权威性，督导意见常被“弃掷逦迤”。（2）教育督导机构运转低效如何保证重大教育方针政策得以落实，如何监控学校的教育教学质量，如何防止校长滥用职权等等，均是当前教育领域亟待解决的热点问题，这就需要教育督导机构及时发现问题、精准诊断问题，并

8、提出整改的意见。2012年颁发的教育督导条例仅赋予教育督导主体批评建议权，即通过向政府或主管部门提建议的方式发挥作用。1没有强制执行力做保障的督导，既不能有效“督政”，督促政府履行好教育职责，也不能有效“督学”，指导学校遵循教育教学规律，不断提高教育教学质量，确保教育现代化稳步推进。各类参与教育督导的机构也往往各自为政，不能合理分工、相互配合、协调一致开展工作，致使教育督导的效能大打折扣。2.教育督导职能的履行有待完善目前我国教育督导仍然存在着督导工作重点不突出、职能作用发挥不全面等问题。（1）缺乏完备的法律体系教育督导需要有法律法规对督导职能予以有效的保障，教育督导依法依规履行其职能是对教育

9、督导权威性的保证。长期以来，我国在教育督导立法方面存在的问题是仅限于部门规章，立法层级过低。2012年，国务院出台的教育督导条例是一部对教育督导职能范围、内容形式等进行解释说明的专门法规，使教育督导法治化迈出了关键的一步。在地方，依据教育督导条例，结合地方实际，有近20个省制定并颁布了教育督导规定，但是这些法律法规中对于其职能履行仅局限于倡议性内容，对专有职权表述不够清晰、范围宽泛。缺乏完善的法律法规体系对教育督导职能进行明确，从而阻碍了教育督导职能的有效发挥。（2）弱化了督导反馈职能督导结果的有效运用有利于增强教育督导的权威，强化教育督导的导向和激励功能，推动新时代国家教育方针政策的落地。在

10、很多国家，督导结果都是影响拨款和学校评定的学校质量评价标准。当前，我国不够重视对于结果的运用，主要表现在以下两个方面：一是教育督导报告缺乏权威性，意见得不到采纳，形同虚设。二是缺乏有效的问责机制，对于督导发现的问题推诿扯皮，整改问题不及时、不到位，缺乏威慑力。教育督导中对于反馈职能的轻视，使教育督导缺乏其应有的生命力。3.教育督导队伍的建设有待加强教育督导队伍的建设既是督导职业提出的内在要求，同时也是发挥督导职能的时代要求。目前，我国教育督导人员队伍在督政方面，主要存在着人员结构单一的问题，导致督政薄弱；在督学方面，存在着专业化程度亟需提高的问题，造成督学成效不显著。（1）人员结构单一，督政作

11、用削弱在过去，督政一直是我国教育督导的重心。近年来，因不断提倡教育督导要转变工作重心由“督政”转向“督学”，出现强化督学职能、削弱督政职能的倾向。但是由于个别地方政府存在有法不依、执法不严、违法不究的现象，因此，在现阶段不能过分地弱化督政职能。教育督导过程中仍要加强对地方政府和相关职能部门落实教育政策法规的状况进行监督。赋予教育督导机构的权力不充分是造成我国教育督导中督政作用薄弱的原因之一，除此之外，教育督导队伍人员结构单一也不利于督政作用的有效发挥。教育督导大多聘请教育领域内的专家和管理人员，这类人员对教育领域较为熟悉，但对行政工作可能缺乏了解，造成督政作用较为薄弱。（2）专业水平有限，督学

12、成效欠佳目前，我国教育督导在“督学”领域存在着人员不足、专业化水平亟需提高的问题，直接导致了督学成效欠佳。专业化水平有待提高主要体现在各级督学队伍存在着督学人员中专兼职的比例不科学、老龄化趋势、专业不够细分等问题。一是专职和兼职人员的配比不合理，兼职人员远多于专职人员。二是督学队伍中人员结构呈现老龄化，平均年龄较大。教育督导队伍成了承接退居二线人员的场所，不少人不能娴熟使用信息化手段，影响了督学的成效。三是专业不够细分。因为不具备相关学科的知识素养，在开展学科督学的过程中有些力不从心，无法结合考试改革以及学生的核心素养培养等要求，立足课堂教学进行科学的指导。三、突破我国教育督导困境的对策202

13、0年2月，国家颁布关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见（简称意见），从进一步深化教育督导管理体制、运行机制、问责机制、保障机制和督学聘用和管理改革着手，改革目前教育督导体制中与新时代教育改革发展的要求不相适应的部分。在党中央、国务院高度重视教育督导工作的形势之下，顺势而为，探索突破我国教育督导困境的具体对策，深化新时代教育督导体制机制改革，充分发挥教育督导作用。1.教育督导职能的转变：明晰职能定位世界上的教育督导制度虽没有统一的模式，但发展趋势基本一致，其指导和评估功能在不断增强。我国也应顺势而为，以对学校发展的指导服务和质量评估为宗旨，变“监督”为“指导”，凸显“服务”。（1）健全法律及

14、制度体系教育督导条例于2012年颁布，距今已经8年之久，修订该条例已迫在眉睫，需要通过修订进一步明确教育督导的主体，明晰教育督导的对象，界定教育督导的权责，使其与快速发展的教育事业相适应。2020年2月，国家颁布的意见，要求各级教育督导机构依照教育督导条例等法规，认真履行督政、督学、评估监测的职能。由此可见，现阶段，我国教育督导职能主要是督政、督学与评估监测，在未来也将不断强化教育督导的这三个职能。为了强化教育督导职能的履行，应从国家和地方两个层面高度重视教育督导法制建设，让法律法规成为明确教育督导职能定位的“利器”。在国家层面，推出改革意见的同时，也要扎实推进相关法律制度框架的完善。在法律法

15、规方面，国家应及时修订教育督导条例，并开展相关专门法的立法工作，提高专门法的立法层级；在制度框架的搭建方面，为切实推进教育督导相关举措的落实，可将教育督导结果作为重要参考，纳入对学校、对地方教育行政部门的考评体系。在地方层面，各省市要根据国家的改革意见，结合各地的实际情况，编制相关政策，确保国家改革意见的贯彻落实；积极推进地方行政立法，用地方行政立法探索本地区教育督导制度创新的有效路径。（2）重视督导结果的运用意见中指出，全面落实督导职能，加强对下一级政府履行教育职责的督导，重在发现问题、诊断问题、督促整改，确保党和国家的教育方针政策落地生根。这就要求我们加强督导结果的运用。在督导结果的运用方

16、面，应该完善报告、反馈、整改、复查、激励、约谈、通报、问责等8个方面的制度，其中，问责机制是重中之重。意见也明确提出：进一步深化教育督导问责机制改革。为此，应将问责常态化，督导结果的反馈要具有时效性，问题的整改要具有期限性，确保整改措施的成效性。强化问责制度，督导结果要成为党政领导干部、教师职位晋升、职称评定等的重要“参数”，对于存在问题较多、整改不力的有关政府部门和学校提出批评。2我国迫切需要建立行政部门、教育部门和社会的三方联动机制，发现问题必整改，整改必到位。建立环环相扣的完备的工作体制是重视督导结果运用的有效举措，适时合理地运用督导结果是将督导重心由“监督”转向“指导”的关键。2.教育

17、督导机构的重塑：增强机构的权威性要使教育督导“长牙齿”，真正发挥其在教育现代化中的“保驾护航”作用，突破当前教育督导面临的困境，需要深化新时代教育督导的体制机制改革，科学合理设置教育督导机构。（1）尊重督导机构的独立性虽然2010年颁布的国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）已提出“建立相对独立的教育督导机构”的要求，但之后出台的教育督导条例对督导机构设置的独立性并未做出明确的规定，导致目前各级督导机构独立性不够，权威性不足，不利于教育督导体制的建设和发展。此次颁布的意见高度重视教育督导机构设置的完善，在国家层面上设立教育督导委员会，并要求强化地方各级政府教育督导职能，理顺管

18、理体制，健全机构设置。要从根本上落实这一要求，必须在省、市、县三级政府成立教育督导委员会，将地方政府教育督导机构与教育行政机构分而设之，明确各自的职能范围和权力划分，真正做到法定职责必须为、法无授权不可为。只有当教育督导机构从教育行政机构中彻底分立出来，并赋予它相应的行政权力，才能保证它依法独立行使督导职能，才能增强权威性，更好地发挥教育督导的作用。（2）成立社会化的教育评估机构教育督导是政府应有的职责。回顾我国教育督导历史，经历了督学建设、督学与督政建设并重，到如今督政、督学与评估监测同步建设的过程。为了实现意见提及的确保教育督导机构独立行使职能这一要求，需要在以政府为主体开展教育督导工作的

19、同时，尝试引入社会化的地方教育评估机构开展专业评估，这些评估机构具有中介性质，其较强的独立性让评估相对公正，更能获取较为客观的评估结果。应孵化一批社会组织与专业机构，例如尝试成立教育督导研究协会等，政府通过购买服务的方式来分担其所承担的部分教育督导职能，如教育质量考核、学校评估等业务，将政府从具体的操作性事务中解放出来，有更多的时间和精力用于政策规划的制定和实施，双方相互配合，实行管办评分离，提升教育督导的实效性。3.教育督导人员的管理：建设专业化的队伍教育督导的权威性不应仅仅依靠法律权威和行政权威，还应依赖于督导主体的专业知识，即学术权威。真正做到“以理服人”，而非“以权压人”。从中央到地方

20、，专业化的教育督导队伍是教育督导工作开展的重要人才支撑。为有序开展教育督导，应确保各级各地督导人员的数量和质量，建设一支“专”“尖”结合的教育督导人员队伍。（1）严格把控督导人员的准入原则“创新督学聘用方式”是意见的一大亮点，通过把好准入关，来切实保障队伍的质量。探索新的聘用方式，可以尝试做好以下三点：一是把好“经验”关，以专长为考虑原则聘请教育管理工作者、教育政策评估专家以及教育法律法规专家。他们拥有多年的一线教育工作经验，对于教育政策法规有着深入的了解。二是把好“背景”关，提高聘请人员的学历层次。在教育督导体系较为完善的欧美国家，有近50%的学区督学拥有硕士及以上学历，而我国的占比率较低。因此，要扩大拥有硕士及以上学历的督导人员的比例，并且可以聘请海外留学人员加入我国教育督导队伍，为完善我国的教育督导体制提供新思路。三是把好“职业”关，教育督导队伍的人员职业背景要