村级组织的困境

1、村级组织的困境         内容提要：本文以问卷调查为基础，通过被调查者表达的主观评价，透视村民和村级组织的关系状态。分析表明，在选举过程、村务管理和干部形象等方面，被调查者的否定性评价居于主导地位。这是当前村级组织面临的重要困境。村级组织是当前农村研究的热点领域，已有的研究大都是从非农民角度进行的。我们通常见到的分析，如“三分之一能发挥战斗堡垒作用、三分之一能基本完成工作任务”之类的分析方法，观察角度显然是“上级”立场。但是，普通的村民怎样评价村级组织及其成员，显然是需要重视的。问题的重要性不在于村民的视角是

2、否客观准确，是否偏激或带情绪性，而在于村民的评价必然要影响他们和村级组织的互动行为，影响乡村范围的社会整合。本次抽样调查的818名民工，从样本结构特征来看，是一批与农业仍然有密切关系的农村人口，在外出农民中属于中等和中等偏下地位的一部分。整体而言，他们只是流动农民中很小的部分，同时，由于抽样方法的非概率性，我们无意也不应当由此去做任何对于更多农民的整体性推断。这项调查的分析结果仅仅显示了800余名被调查者自己的态度和想法。近几年中央政府强力推动村级民主，因而，农民对于民主政策和法规的认知程度不断提高，越来越多的人知道参与权力扩大和参与机会增加。但是，目前的主要问题是，参与的实践进程明显滞后。对

3、于村级事物，村民缺乏参与感，对于村级干部，村民缺乏信任感，而且村民评价的趋势性变化是越来越低。这是当前村级组织面临的重要困境。一、干部产生：89%知道应该选举，21%认为是真的选举村委会组织法自试行起已经十余年了，全国而言，除了个别地方外，村委会换届选举已经进入第3次甚至第4次。在有关部门的统计中，民主选举村委会的村已经达到了百分之八九十。但是，真正的选举主体村民感受如何呢？似乎关注不够。在参加了选举或者没有参加选举的农民看来，选举意味着什么呢？从本次问卷调查的数据结果来看，我们高兴地看到了绝大多数被访者都知道村委会必须选举的规定，说明规定在样本中的认知程度较高，民主理念已经深入到农民的意识之

4、中；但是，我们也发现被访者对于选举实践过程的评价并不高，对于村委会选举进程的认同程度很低。这种认知高认同低的状况，显示出村民的参与意识提高大大超前于参与实践，在一定程度上意味着乡村民主推进过程中出现了农民的参与危机。“你知道村委会必须经过选举产生才合法吗？”89%回答“知道”；11%“不知道”。对于村民委员会组织法，58%的调查对象不知道；只有42%知道；其中相当多的人仅仅听说而已，并不清楚内容。文化程度越高，知道村民委员会组织法的人比例越高。“从你村情况看，你认为村民委员会组织法有作用吗?”25%认为“有作用”；27%认为“有点作用”，42%认为没有作用，其余表示说不清楚。持“有一点作用”者

5、的说法是，尽管这个法解决不了村里的根本问题，但起码与村干部对话时理直气壮，感到普通村民说话有了法律的支持。“你村现任村干部是怎样产生的？”21%的人回答是“是由村民选举”；57%回答“是上级定好了，选举只是走形式”；15.6%回答“完全是上级决定”；有1%的人回避这个问题，不愿回答；其余不到5%的回答不一，如说“花钱买的”“谁想当都可以当”等。就是说，约占70%的民工认为自己的村干部不是真正选举出来的，隐含的态度是这些村干部的权力不具有合法性。从被访者的反映来看，一个带有规律性的现象是：富村干部争着当，甚至采用不正当的办法竞争，花样百出，显露了黑金政治的端倪；穷村干部愿意当的人就少，有的甚至谁

6、愿做就可以做，但在那些有上级扶贫款的村里，干部位置的竞争也非常激烈。这种情况说明，村级干部职务本身的吸引力，受到村级组织可支配资源状况的直接影响，也和干部本身的利益有直接关系。在某种意义上可以说，村干部的职位之争是经济利益之争。访谈还发现，农民在两种情况下对于选举表现出特别不关心或者特别关心。当原来的村干部工作很好，群众比较满意时，村民对选举不愿付出太多精力，不太关心，但这种情况甚少；当原来的村干部自身问题很多时，如负担太重、吃喝严重、以权谋私等，村民感受到自身利益受到侵犯，出于其保护切身利益考虑，迸发出参与选举的热情。宗族势力对村级权力结构的影响在增加，有的被调查者反映选谁当村干部，由族长说

7、了算，选举没有什么用。从农民对于村级选举的态度来看，一个值得注意的现象是：许多人对村级领导班子评价不高，意见甚多愤愤不平，但是谈到基层选举时，却又缺乏参与热情，不肯积极地通过选举来改善村庄权力运行，而是认为选举没有太大作用。原因可能有两个，一是历史原因，农民缺乏参与传统，在政治心理和政治行为上有一种历史形成的惰性；一是现实原因，许多人并不相信村干部真正可以由村民自己选举产生，觉得上级不可能给下面这样大的权力，对于村民委员会组织法的基本精神抱一种将信将疑的态度。因此，要提高农民的参与积极性，重要的是做好选举的社会动员，让农民真切地感受到民主，激发出对于民主的热情。大多数受访者都知道村干部产生应该

8、经过选举，但是大多数人并不认为自己村的干部是真正选举出来的，这种状况说明，相当一部分村级组织在村民的意识中缺乏合法性基础。或者说，由于村民不认同这样的“选举”结果，因而在这些村民看来村干部的权力来源是不正当的，村民的抵制容易发生。相反，如果村民不知道应当选举或者认为就应该由上级直接任命，那么，干部的权力在村民中倒是具有合法性基础，抵制相对较少。现在这种选举意识提高和选举实践进程过于滞后的不平衡状况，可能会酝酿较深刻的村级组织危机。从这个分析出发，我们可以解释为什么这两年因为选举问题的农民上访越来越多。二、村务管理：64%知道应当公开，18%认为公开有助于廉政端正权力来源，主要是为约束权力运用，

9、或者说民主选举的直接目标是要实现民主管理。现在的问题是，民主的选举当然有利于形成民主的管理，但是二者之间并不是天然的联系在一起的，大量的事实是，民主选举上台的干部不久即开始权力滥用，用农民自己的话说，“当了干部就变坏”。对于村民来说，民主管理比民主选举更重要，他们的简单逻辑是，不管谁说了算，只要不胡乱来就行。考察近几年基层民主的实践进程，民主选举较多地直植根于“自治”制度的设计，而民主管理较多地植根于村级干部*导致的干群关系紧张。在民主管理推动得较早较好的地方，地方政府首先是作为缓和干群关系的“鱼水工程”来实施的。总起来看，与民主选举不同的是，民主管理在农村的推行更带有公共政策的色彩，也可以说

10、是一种农村反*的重要政策，其最有力量推动者不是基层政权建设指导部门，而是纪检监察等党风廉政部门。本次调查显示，同民主选举一样，我们同样不能对于“村务公开，民主管理”的实践进程给予很高评价。基本问题仍然是高认知低认同，这种严重的不平衡在一定程度上孕育着村级事务的管理危机。“你知道中央要求农村实行“村务公开，民主管理”的政策吗？”63.8%的受访者表示知道，其余36.2%不知道。交叉分析还进一步显示，文化程度越高，知晓这一规定的比例越高。“1998年，你村召开过全体村民会议吗？”是否召开过村民会议，是一个村级组织功能发挥的基本标志。可以设想，如果一个村级组织长期不召开一次村民会议，不就任何村务向农

11、民通报或者征询意见，这样的班子，要不已经瘫痪，要不高度“*”。50%的调查对象说没有召开过全体村民会议；约20%的人回答说召开过一次；10.4%的人说开过两次；5%的人说开过三次以上；14.6%的被调查者因去年大部分时间不在家“不清楚”是否开过。但是，问卷设计时没有想到的情况是，不少被调查者反映，他们村虽然开过全体村民会议，甚至1年中开几次，但开会并不是传达中央文件、讨论村内大事，而是向农民部署要钱，开的不是村务民主的会议，而是要钱的会议。比村民会议更能显示村务管理民主化程度的，应当是村务公开的具体制度建设，特别是村务公开栏办得怎样。因此，我们在问卷中进一步设计了这方面的问项：“在本次外出打工

12、前，你村里是否有村务公开栏或村务公开室？”40.5%说有；53.5%说没有；其余表示说不清楚。如果有村务公开栏，这些农民对于公开栏的内容有何评价呢？27.7%回答可信或基本可信；57.4%回答“内容不可信或基本不可信”；有10.6%的调查对象认为“虽有公开栏，但没有内容”，上面公布的都是无关紧要的东西；其他表示说不清楚。对于多数被调查者来说，设置公开栏并不能认为村务就公开了，村民不仅看到这一简单的形式，更重视公开的实质性内容。再进一步的问题是，“有了村务公开，能否使村干部办事廉洁公正？”17.5%认为能；65.9%认为不能；16.6%说不清楚。可见，村务公开栏对干部行为的监督约束力十分有限，执

13、行效果难以令人满意。在整个村务管理中，核心的问题是村级财务，村务公开的核心是财务公开。在近几年的村级民主建设的实践探索中，村务公开栏的设置受到重视，但这是一种结果的公开，除此还有一项作为过程的管理制度创新，即民主理财制度，通常通过村民理财小组来体现。在样本中，72%的调查对象说所在的村里没有民主理财小组；18.6%说家乡有理财小组；9.4%的人不清楚。“你村村民理财小组是怎样产生的？”52%回答是村干部指定的；23%说是村民选的；18%回答是乡村干部指定候选人，村民再选举；2%说几个村干部本身就是理财小组成员；其他回答不知道是如何产生的。也就是说，仅有23%的小组成员是由村民选出来的，其余小组

14、成员的产生均是乡村干部直接或间接操纵的结果。“民主理财小组能否使干部不乱花钱？”23%认为能；63%认为不能；其余表示说不清楚。通过这些被访民工可大略看到所在村村务管理的概貌：50%的村在过去一年里没有开过任何内容的村民会议；40%的村没有任何形式的村务公开栏；70%的村没有村民民主理财小组。首先可以判断，村级民主管理建设的基本要求在形式上就在多数村荡然无存了。比形式更重要的问题是，在那些有了村务公开栏和村民理财小组的村，只有20%左右的受访者认为它们能起到使干部不滥用权力的作用。在选举问题上，也是20%左右的受访者认为是真正的选举，这是一种巧合，还是目前的村级组织建设努力只有两成左右的认同。

15、我们的基本判断只能是，规范正在建立，民主刚刚起步。需要进一步探讨的问题是，第一，为什么大量农村连起码的“民主”形式也不具备；第二，为什么在那些有“民主”形式的村，8成左右的受访者认为没有预期作用，仅仅是“形式”而已。有深度的解释不是数据分析本身所能完成的，需要结合更多的个案研究。但是，我们现在可以说的是，近几年各地所大力推动的村务公开民主管理工作不够扎实，在许多地方流于形式。对于农民来说，徒具形式的民主只能是一种假民主，是一种愚弄。这种东西的消极影响是多方面的。         三、干部形象：12%认为*减轻，85

16、%认为本村领导“贪污”近几年，农民收入增长趋缓甚至出现了新的徘徊。“与前三年相比，你感觉你家的生活水平有什么变化？”53.3%的受访者回答有所提高；27%回答变化不大；18.5%回答有所降低了；其余表示说不清楚。“如果生活水平提高，你认为是否有乡村干部的贡献？”74.5%回答没有；20.6%认为有；4.8%则表示说不清楚。由此可见，大约四分之三的受访者不认为乡村干部是农户经济发展的积极力量，或者说，他们认为乡村干部并不是在为他们工作。“你认为你家乡村干部在农民中的威信怎样？”7.1%认为威信较高；26.5%认为一般；22.2%认为威信比较低；41%认为威信非常低；3.2%不能明确回答这一问题。

17、也就是说超过六成的调查对象认为村干部在农民群众中的威信较低甚至非常低。“与前几年相比，乡村干部的威信有何变化？”58.9%认为降低了；22.1%认为变化不大；6.2%说不清楚；12.7%认为威信提高了。回答“提高了”的人中，解释的主要原因是，现任村干部是由村民民主选举产生的，所以威信比较高。在42位曾经担任过村干部访谈对象中，超过六成的人认为乡村干部的威信比前几年下降了；回答威信提高者的比例比总体比例高4个百分点，达到16.7%。57位调查对象是共产党员，超过六成的党员认为乡村干部的威信比前几年下降了；认为威信提高者的比例比总体比例还低2个百分点。以上的调查结果显示，不论普通农民还是党员干部，

18、六成左右认为乡村干部的威信在下降。为了进一步寻求对于干部威信降低的解释，问卷以是否“为村民办实事”和是否“搞以权谋私”为基本坐标将基层干部简单地划分为四个大类，即将干部分为“只为村民办事，不搞以权谋私”、“既为村民办事，也搞以权谋私”、“不为村民办事，也不以权谋私”、“不为村民办事，只搞以权谋私”，并请受访者将他们的村干部归类。数据显示，4.9%认为本村干部属于“只为村民办事，不搞以权谋私”类型；31.4%认为属于“既为村民办事，也搞以权谋私”类型；2.8%认为是“不为村民办事，不搞以权谋私”的类型；59%认为属于“不为村民办事，只搞以权谋私”。交谈发现，村民对于干部的不正之风是比较能容忍的，

19、一般认为搞点以权谋私不要紧，只要能为村民办事就行。问题在于，接近六成的受访者对于村干部的作用评价是完全消极的，即他们除了为自己谋取利益以外，不为村民办任何实事。从基层政府的角度看，这样的评价显然是不公允的，如果这么多的干部不干任何有意义的事情，那么基层组织早就瘫痪掉了。受访者的这种评价的基本含义是，村民并不把干部的许多工作看成是为自己办事，在村民看来，多数村级组织的公共功能已经崩溃，干部所做的是“统治”，而没有服务。且不论这种评价本身是否客观公正，主要显示了村民和干部的关系已经疏离甚至对立到了比较严重的程度。“如果现在进行选举，你是否会投现任村主任的票？”15%的人回答会；69.4%的人回答不

20、会；14%的回答“说不好”。在回答说不好的人中，相当一部分提出的理由是村长刚刚上任，要看他们的实际表现再定。1.5%的人表示会选择弃权，因为谁当村长都一样，理由是“反正干部总是要贪的”、“天下的乌鸦一般黑”。“你认为近几年农村干部中的*现象有什么变化？”62.7%的调查对象认为乡村干部中的*问题比前几年更为严重；10%的人认为有所好转；1.9%的人认为有明显好转；15.7%的人认为无官不贪，因而变化不大；还有9.7%的人回答“说不清楚”。党员和曾是村干部的调查对象也持类似看法。“你认为你村主要干部（书记和村主任）是否有贪污*问题？”4.6%说“没有”；85%认为“有”；10%表示“不清楚”，因

21、为没有确凿的证据。党员和村干部调查对象中，回答结构无明显差异。超过半数的调查对象感觉村干部与村民的关系比前几年变坏了；认为关系变好了的村民只占10.6%；30.2%的人感觉变化不大。“你对于村干部最不满意的事情是什么？”这是一个半开放性问题，经过归类整理后，发现高度集中于三个方面，依次为：“以权谋私贪污受贿（35.2%）”，“摊派太多加重农民负担（33.5%）”、“不为村民办事（20.4%）”等，仅此三项，占了所有回答者将近九成。其他方面的不满所占比例很低，如“打人骂人（4%）”、“拿钱买官”、“超生”、“土地被大户承包”、“赌博”、“随便停电”、“调戏妇女”等。明确回答对于村干部“没有什么不

22、满意”者有2.6%。关于乡村干部在农民中的形象，整个看来，不论是从正面角度提出问题，还是从负面角度提出问题，受访者中都有23做出否定性评价。尤其重要的是，高达85%的受访者认为（或者怀疑）本村主要干部有贪污*的问题。不论客观方面的准确情况如何，评价如此之低，显示基层干部在这些农民中的信任已经动摇，基层干部和农民处于一种不信任的互动状态中。从这些农民的反映来看，更值得注意的是，农村基层组织历经90年代初的社会主义教育、90年代中期以来的3年整顿，特别是近几年的力度很大的基层民主建设，干部*在泛化，干部威信在下降，干群关系越加紧张。如果这种演变趋势在较大范围内是一种社会现实的话，需要我们深入反思和研究的问题就更加沉重。关于信心和希望。“您认为，在今后五六年里，农村干部的贪污*问题将有什么变化？”17%的人认为将会“有所好转”，显示了他们对于廉政建设有比较高的信心；11.9%的人认为将“变化不大”，显示这部分人对于维持现状有一定的信心；33.4%的人认为将会“更加严重”，说明他们对于农村反*的前景不看好。从倾向性判断来看，表示对于未来担忧的人明显多于表示乐观的人，说明乡村部分民众的社会心态的焦虑感值得重视；37%左右的人回答“说不清楚”。耐人寻味的是，数量最多的受访者选择了回答“说不清楚”。深度访谈发现，回答说