BOT模式在垃圾焚烧发电项目的应用研究

1、BOT模式在垃圾焚烧发电项目的应用研究     BOT（BulidOperate Transfer )模式是一种专门用于基础设施建设项目的融资方式，为解决国家专营的基础设施建设资金不足，利用私人资本和国际资本市场的资金,降低政府的风险和债务负担来发展基础设施，由政府授予发起人特许权，由发起人成立项目公司进行设计、融资、建设、运营，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润，特许期届满时，该基础设施无偿移交给政府。 一、我国垃圾处理现状 目前我国处理垃圾主要有三种方式：卫生填埋、堆肥和焚烧资源化利用。根据建设部2006年统计资料，截

2、止至2005年底，我国661个设市城市中建有各类生活垃圾处理场479座，处理能力为25.7万吨/日，集中处理量为8108万吨，集中处理率为51.97%。其中：生活垃圾填埋场365座，处理能力21.3万吨/日，处理量为6924万吨；生活垃圾堆肥厂46座，处理能力1.18万吨/日，处理量为345万吨；生活垃圾焚烧厂66座，处理能力3.22万吨/日，处理量780万吨。填埋、堆肥和焚烧的处理能力所占比例分别为85%、5%和10%。 由于政策、资金、技术、选址、清运、监管等因素，我国城市大都采取填埋的处理方式。但填埋后易造成二次污染, 威胁到空气、土壤、地下水和饮用水的安全。被填埋的垃圾发酵产生的甲烷气

3、体易引发爆炸，还占用大量土地资源，垃圾填埋场周围臭气等严重影响大气环境。 堆肥处理方式虽达到了一定的资源化目的，但堆肥量太大、养分含量低，长期使用易造成土壤板结和地下水质变坏，所以垃圾堆肥的规模也难以发展做大。 焚烧处理是将垃圾置于高温炉中，使其可燃分子充分氧化的一种方式，产生的热能可用来发电和供暖，垃圾炉渣还可以用来制作地板砖、水泥等，产生可观的经济效益。垃圾焚烧具有减量化最彻底、无害化程度高、资源利用好的显著特点。国际上发达国家和地区生活垃圾大部分均采取焚烧处理再利用。日本、韩国、新加坡和欧盟大部分国家7080的生活垃圾均焚烧处理，而我国生活垃圾焚烧量仅为3.72，远远低于世界水平。 我国

4、落后的垃圾处理方式与社会发展现状极不适应，已成为制约我国可持续发展的重要因素。焚烧处理方式可以 “变废为宝”、节约土地资源，综合考虑其社会、环保及经济效益,大力建设垃圾焚烧发电项目是非常必要的，是解决垃圾围城这一困境的最佳途径。 二、BOT模式与垃圾焚烧发电项目结合的必要性 垃圾焚烧发电项目属城市基础设施项目，它一次性工程投资和运行费用高，运行管理难度大。目前垃圾处理设施建设资金和运行费用的缺乏是我国垃圾焚烧处理方式落后于国际水平的主要原因，采用BOT模式来建设垃圾焚烧发电项目是解决这一难题的有效方法。它有以下优点： （一）有利于减少政府的财政负担 采用BOT模式可以拓宽资金来源，引进外资和利

5、用民间资本，减少政府的财政支出和债务负担，加快发展建设垃圾焚烧发电项目。 （二）有利于降低参与各方的风险 BOT模式的最大优点，便是将基础设施行业的投资大、回收慢的风险由参与各方合理分担。它降低了政府风险，政府除担保和其他激励措施外，无需承担融资、设计、建造和经营风险，大多转移给项目公司承担。 （三）有利于提高垃圾处理行业的经营管理效率 BOT模式可以发挥外资和私营机构的能动性和创造性，提高建设、经营、维护和管理效率，引进先进的管理和技术，从而带动我国垃圾处理行业水平的提高。 （四）有利于合理利用资源 BOT项目的还贷能力取决于项目本身效益，且大多采用国际招标，可行性论证较严谨，避免了无效益项

6、目开工或重复建设。 三、BOT模式在垃圾焚烧发电项目应用中存在的问题 （一）政府面临较大风险 在垃圾焚烧发电项目中，政府面临的风险主要有：当政府对此基础设施的市场潜力和价格趋势把握不清时，可能对投资者盲目承诺较高的投资回报率，加大居民和政府负担；如果政府规划滞后和监管不力，容易造成私营企业的不规范参与和竞争，导致垃圾焚烧发电行业的不规范运作和无序问题；承包商延误工期，投资超支，筹资困难；承包商破产或不可抗力终止合同，造成垃圾焚烧发电设施不能如期建成并投入使用；少数不具备资金和技术实力的环保企业，为在建设期获取巨额收入，不顾建设质量和建成后的运行状况，采用不成熟的工艺和设备，把设施的运营风险全部

7、留给项目本身，实际上是留给了政府。 （二）项目公司面临较大风险 项目公司面临的风险主要有：政府不讲信誉和政策不稳定，它是项目公司介入基础设施领域的最大障碍和风险；项目设计和建设中的风险，包括项目设计缺陷、建设延误、超支和贷款利率的变动；项目投产后的经营风险，包括项目特有技术风险和价格风险等2。 （三）BOT法规不健全 我国目前法律体系不健全，尚没有成文的BOT法规，公平竞争的市场环境尚未形成，环保产业标准体系尚未建立，不正当的市场竞争和一些地区地方保护主义仍然存在。这都对新兴的垃圾发电的环保市场产生不良的影响，挫伤广大投资者的信心和积极性。 （四）缺乏BOT专业人才 BOT模式在许多方面都有一

8、套独特的运行规则和方法，需要专业人员来实施,以确保项目的顺利进行。而我国引入BOT的时间不长,BOT的人才相当匮乏。 四、BOT模式在垃圾焚烧发电项目中应用的对策 借鉴国内外发展BOT的经验，针对上述问题可采取以下对策： （一）积极进行风险管理与控制 一个BOT 项目的成败很大程度上取决于是否能识别各种风险，采取有效的手段控制风险。在垃圾焚烧发电项目中的风险管理主要有： 1、政治风险管理。项目所发生的政治风险主要由政府承担。目前项目公司可以采取为政治风险进行投保、引入多边机构参与项目贷款或是引入当地有实力企业(尤其是国有企业)参与项目建设经营等方式规避政治风险。对于政策变动风险，可以在签订特许

9、权协议时规定政策变动时的具体操作办法，如果遇到由于政策变动而导致投资者经济利益受到侵害时，应由政府给予适当的补偿。 2、违约风险管理。为了规避违约风险,政府应选择那些有经济和技术实力的企业来运作垃圾焚烧发电项目, 保证合同的履行。必须防止一些“三无”(无环保业务经验、无资金实力、无技术力量)企业通过低价策略取得运营资格。在签订特许经营权协议时,要求相关义务方提供一定数量的履约保证金，还可以选择中立的第三方对合作中发生的纠纷进行调解和仲裁。为了防止企业违约导致的项目建设停滞，协议中还应该规定政府有权在这种情况下选择其他企业继续项目建设。 3、经济风险管理。对于产品的市场风险,BOT项目投资主体可

10、以和政府签订保证项目在特许期间运营的最低项目收入，由政府以合理的价格收购全部发电量等。项目运营期间，政府减免企业运营税费，协助解决市场化运作中的有关政策处理和协调工作。对于利率风险，可以灵活地采取期权等金融工具规避由利率变化引起的经济损失。对于汇率风险,政府可以给项目公司自由汇兑的相关承诺，项目公司也应尽可能地在项目所在地举债，以避免由于币种不同带来的汇兑风险。 4、完工风险管理。一般情况下,完工风险由承建商通过“交钥匙”承包合同来承担。并且承建商对项目的按时完工和项目设施必须达到设计标准负责。同时为了防止建设期间由融资困难引起的项目无法正常建设，由项目发起人提供无条件的完工担保,在承建商发生

11、资金困难时给予必要的支持，同时政府也可以在特许权协议中签订提供额外资金保障措施的条款，以保障垃圾焚烧发电项目建设的顺利进行。 5、经营和维护风险管理。垃圾焚烧发电厂建成后应由专业公司或运营商负责运营管理。完工的项目在运营期间仍有可能出现技术故障，为防范和控制此类风险，应采用成熟的技术，如果技术故障是由承包商造成的，可用承包商的履约保证来限制和转移风险，承包商的履约保证一般要延续到完工后的几个月或几年。技术维修和更新的风险一般由负责项目运营的公司通过运营应急费、备用贷款和支持贷款来承担。 6、环保风险管理。在垃圾焚烧发电厂招标阶段,政府就应参考环保部门的意见，在特许权协议的签订阶段，环保部门的意

12、见也应作为一个决定性的因素。在运营阶段也应接受环保部门的监管，因焚烧处理的二次污染风险很大，若监管不严，企业可能为了追求更多利润，想法增加发电量，而忽视垃圾处理质量，导致严重的二次污染，必须确保垃圾焚烧产生的污染物全部达标排放，不发生超标排污、偷排偷放的行为，避免环境问题的发生。 7、不可抗拒风险管理。影响垃圾焚烧发电项目的不可抗力风险主要有地震和洪水等，项目公司无法控制此类风险，只能采取保险的方式将风险转移给保险公司，保险公司不能投保的则由项目公司和政府分担。 （二）完善投资环境 首先，应尽快制订专门的BOT法规，明确BOT项目的立项、审批、招标、评标程序和办法，并对BOT特许权协议的内容和

13、项目的风险分担作出规定，建立我国进行BOT项目投资的基本法律框架。其次，政府作为监督者，应公正公开选择合适并具有竞争力的BOT项目经营者并与他们建立良好的关系，保持透明的、稳定的、有权威的监管制度。政府与私人企业之间在许多涉及双方利益、风险分担等方面，应在着眼于长久利益的前提下，达成相互的谅解。再次，要加快价格体系改革。政府按照“谁污染、谁付费”和发电厂“补偿成本、保本微利”的原则，建立较为合理的收费价格体系及必要情况下的政府补贴，保证建成设施的正常运营。最后，积极培养BOT 专业人才。BOT运作对项目管理人员的要求是很高的，需要精通各方面知识。只有通过具有综合素质人员的共同努力，才能保证项目实施的成功。 （三）鼓励内资参与垃圾