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1、农业转移人口市民化背景下农民的退出权问题研究述评邹宝玲（华南农业大学经济管理学院，广东广州510642）摘要：随着城市化进程的加快，农业劳动力不断向城市转移，形成农业转移人口市民化的发展趋势。然而，农业转移人口市民化的一个主要障碍是城乡二元土地制度的问题，其实质是农民没有土地“退出权”。本文对退出权相关的文献进行分析，首先说明了农业转移人口市民化的发展趋势，然后指出农村土地制度的缺陷，并进行法理分析，进而探讨农民的土地“退出权”问题。结果表明：在农业转移人口市民化背景下，应赋予农民土地“退出权”，建立有效的退出机制，才能真正实现市民化。本文总结已有文献研究成果和存在的不足，展望未来需要深入研究

2、的方向。关键词：农业转移人口；市民化；土地制度；退出权中图分类号：F323.6文献标志码：A文章编号：1008-2697（2014）07-0029-06收稿日期：2014-06-15作者简介：邹宝玲（1990-）,女，广东清远人，华南农业大学经济管理学院硕士研究生，研究方向：产业组织与企业行为。、前言随着产业结构的升级，工业与服务业必然促使人口向城市集中，进而推动城市化水平的提升，因此“城市化是今后中国经济发展的主要推动力”（胡鞍钢，2003）。城市化的两个重要方面：一是农村剩余劳动力转移；二是统筹城乡发展。农村剩余劳动力的转移不仅给农业发展带来了机遇，还促进了工业化和一般经济增长。统筹城乡发

3、展和劳动力转移一直是我国国民经济发展的重要内容。十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定进一步强调：城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。这要求在城市化的过程中，要有效地促进农村劳动力向城市转移，也就是说，城市化要以吸纳农民并使之向市民转变为目标，不断优化资源配置，使城乡二元经济结构最终向一元经济结构转变（曾祥炎、王学先等，2005）o事实上，改革开放以来我国2亿多的农村剩余劳动力向城镇和非农业转移，但是由于城乡二元制度改革滞后，他们是农民身份

4、，被称为“农民工”，没有完成城市化进程（姚婷、傅晨，2013）。农业转移人口市民化的困境在于土地的退出问题。由于农民的特殊身份与生存状态，土地往往被视为农民的“命根子”与人格化财产。要想农业转移人口真正离开农村，融入城市并真正成为市民，必须建立起有效的“退出机制”，特别是土地退出机制。因此，本文对退出权相关的文献进行分析，首先是说明了农业转移人口市民化的发展趋势，指出农村土地制度的缺陷，并进行法理分析，进而探讨农民的土地“退出权”问题。二、市民化趋势与农村土地制度（-）农业转移人口市民化趋势古典经济学的创始人威廉配第最早从经济学角度揭示了人口流动原因，认为比较利益差异的存在促使了社会劳动者从农

5、业部门流向工业部门和商业部门。ESLee在DJBogue等人的“推力一拉力”理论基础上补充了第三个因素一间障碍因素，主要包括距离远近、物质障碍、语言文化的差异，以及移民本人对于这些因素的价值判断，而人口流动则是以上三种因素综合作用的结果。ArthurLewis提出了发展中国家劳动力转移的“两元经济模型"，认为在具有二元经济结构特征的社会里，由于传统农业部门存在着大量低收入的劳动力，促使了农业劳动力源源不断地从农村流向城市。农业剩余劳动力转移是农业和农村发展的条件，也是国家经济和社会发展的条件。邓保国、邓四新、蒋娟（2013）对2001-2010年之间中国学术期刊全文数据库收录的文献进

6、行计量研究。结果表明，农民工市民化研究开始进入学术视野是在2000年左右，研究文献涉及10多个学科，研究热点和内容集中于市民化的障碍、社会融入、教育与培训、权益保障和市民化路径等方面。1. 市民化的内涵与界定关于市民化，不少学者认为其至少包括四个方面一域转换、身份转换、行为与意识转换和生活方式的转换（邓保国、傅晓，2006；张国胜，2008；王竹林，2009；刘传江，2009）等，中国发展研究基金会（2010）强调市民化是指“获得所在城市的市民身份，并平等地享有现有城市市民享有的公共服务和政治权利，承担相同的义务”。总体上，一般意义上的“市民化”应该至少有两层含义一卜在资格与内在素质同步的市民

7、化。外在资格市民化是指职业和身份的非农化，包括户口及其附属的福利与保障机制，内在素质的市民化是指有关市民生活的意识、权利意识的培育以及生活行为方式的变化等（许峰，2004）。从广义和狭义上界定市民化。广义的“市民化”是指，在工业化和城市化的推动下，传统的农民能够在身份、地位、社会权利、价值观念以及生活方式等各个方面向城市市民转变，最终实现城市文明的社会变迁过程（文军，2006；李建兴，2006；杨风，2009）。狭义的“市民化”是指农民、农业转移人口、农民工等群体获得城市居民的户籍，具有亨受市民权的资格，如居留权、受教育权、选举权、社会福利保障等。2. 市民化是农业转移人口的迫切要求尽管从上世

8、纪80-90年代开始，农业剩余劳动力转移呈加速趋势，但是其转移模式是“离土不离乡，进厂不进城”，割裂了工业化与城市化的内在联系，延缓了现代化的进程。近年来，随着农地流转的实践与完善，农民工在城市的就业与居住趋于稳定，特别是新生代农民工成为农民工的主体，对农业劳动力转移的性质产生根本性的影响。新生代农民工城市融入度极高，不具备农业生产技能，更有意愿做城市人。3. 市民化是经济社会发展的客观要求长期以来，进城农民无法平等的享受城市居民所享有的基本公共服务与基础设施，面临就业歧视、住房困难等问题，成为我国统筹城乡协调发展的严重阻碍。要解决农民工问题，关键让他们融入城市。另外，由于城市社会保障制度不完

9、善，使得在农村老家拥有一块地，仍然是进城落户农民预防风险、维持生计的最后一道防线（长子中，2011）,农民进城但是不愿意“离土”。这种转移不能成为有效的农业人口转移，也会增加“三农问题”的复杂性。因此，不管是对于农民自身发展，还是农村与经济社会的发展，必须走农业转移人口市民化之路。（-）农村土地制度的缺陷与法理分析1. 农村土地制度的缺陷1978年的土地制度改革废除了人民公社制度，实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。十七届三中全会中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定强调：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基

10、本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。”农村土地承包法规定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。可以看出，土地的承包经营权是农村集体经济组织成员最基本的权利。十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定鼓励土地流转市场发展，指出：“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权

11、，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”可见，政府的政策导与向法律为农民退出土地承包经营权提供了制度基础，但是农民的土地产权依旧残缺。产权的完备不仅要看权利束的结构，还要看产权主体能否充分地行使产权。在实践中，农民对承包土地的处置权仅限于土地使用权转让，不能通过继承、赠送或者出售来处置承包经营权，更不能处置土地的所有权。城乡二元土地制度是农业转移人口市民化的障碍。2. 法理分析从现有法律法规来分析，农民市民化后退出农村土地承包经营权和农村宅基地使用权是法律的要求。中华人民共和国宪法、农村土地承包法、物权法等法律法规，特别

12、是农村土地承包法关于“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方”等规定构成了农民退出承包地的法理基础。现行的土地管理法、农村土地承包经营法等规定，农村土地的承包经营主体只能是农村集体组织成员，而农村户籍是确定农村集体经济组织成员的唯一凭据。农民一旦转为市民，就不具有集体组织成员的资格，也就不再具有承包经营耕地和取得农村宅基地使用权的权利。这意味着农民一旦市民化只能白白丧失土地产权。因而普遍存在这样的矛盾现象：一是农民渴望能够依靠土地获得更多的经济收益，正如Henri-Meddras说的“所有的农业文明都赋予土地一种崇高的价值”，而在城市文明和工业文明

13、逐渐兴起后，又赋予了土地一种新的“极高”价值。二是在比较利益的驱使下，多数农民意识到依靠农地经营的收益不及外出务工，但是又不愿意放弃土地，还是存在把农地作为自己最低生存保障底线的心理。因此，这种制度安排下的结果就是：一方面，农业剩余劳动力转移不充分与固有小农经济制度粘性并存，而城乡二元经济结构日益强化；另一方面，城乡要素难以有效流动并实现优化配置，从而阻碍工业化、城镇化和农业现代化发展进程。三、农民的"退出权”问题引导农民有秩序、合理地退出土地，有助于实现土地优化配置，而且有助于解决农村剩余劳动力转移问题和农村农业经营的效率问题，进而对实现城市化、工业化和农业现代化同步发展，缩小城乡

14、收入差距产生积极影响。加德纳指出，劳动力的流动调节是农业劳动者收入与非农业劳动者收入趋同的根本原因。在此过程中，建立自愿、有偿基础上的农户土地退出实施机制，一方面可以使农村转移劳动力“离土又离乡”，为其“非农充分就业”创造条件；另一方面可以使农业留守劳动力得以进行土地适度规模经营，提高土地流转效率，为其“农业充分就业”形成必要前提，成为优化土地再配置效率的核心。(一)关于“退出权”i.退出权退出是一种对组织进行选择的行为，脱离组织或活动，和进入相反。林毅夫教授在集体化与中国1959-1961年的农业危机中对1959-1961年中国农业发生的危机提出了一个退出权假说一一由于农业生产合作社中存在监

15、督困难,农民生产积极性的维持有赖于农民的自我监督，而自我监督的机制只有在入社自愿、退社自由时才有效。自由进入和退出是支撑所有关于市场效率证明的一个重要假定(缪勒，1992)。李厚廷(2013)认为“退出权”是制度主体依据现实的制度结构和对自身需求的考量，从某种经济及社会行动中自由退出的权力，“退出权”的行使和既定经济与社会结构存在互为因果关系。2.土地退出的内涵土地退出主要是指城市化进程中农民市民化后按照相关的法律法规，应当退出其成为新市民前作为集体经济组织成员所享有的宅基地使用权和农村土地的承包权(严燕等，2012)o张蔚(2011)认为农村土地退出就是解决农民市民化后农村土地处置的一种重要

16、途径，其主要内容就是农民市民化后在依法、自愿等前提下放弃原有的农村土地承包经营权和宅基地使用权并得到合理补偿。(1) 主体按农村土地承包法规定，土地的承包经营权是农村集体经济组织成员最基本的权利。何大安(2004)建立了农民土地退出的“决策一行为”模型，认为农户土地退出“决策一行为”主要受三个变量影响：中央政府决策模式，相对无弹性；地方政府决策模式是农户进行土地退出决策的最重要外部变量：农民自身内生变量，如农户年龄层次、拥有土地面积、家庭结构、受教育程度、对土地补偿及城镇房屋的期望值等因素也对农户进行土地退出决策产生影响。(2) 客体按照土地类型划分，农民主要具备三种土地：承包地、宅基地和林地

17、。按照土地权属性质划分，农民实质上是具备这三种土地的“使用权”，在法律上表现为两大用益物权形式：一是土地承包经营权，包括承包地、林地的使用权、收益权、处置权等，二是宅基地使用权。(3) 对象关于农民向谁退出土地的问题，与农民的退出方式紧密相关。学术界也没有形成一致的看法，有学者认为农民的土地退出对象应为国家，有学者认为应该将土地退给集体(吴康明，2011),利于建设农村土地集体所有权的实体地位，符合土地所有权分离出的权利束在特定条件下归一以回复所有权圆满状态的法理原则。(4) 方式实现土地退出的形式按照彻底与否可以分为两部分。一是土地承包经营权的完全退出，例如通过征地、退出农村户籍等形式；二是

18、土地经营权的部分退出，例如时间上的退出一一订契约，通过全部承包地土地入股、出租等流转方式，在一定的时间内退出对土地的原始经营但是保留了土地收益权，还有空间上的退出一寺自己部分承包地流转出去，还保留部分剩余承包地的承包经营权。3.退出的影响因素在农业转移人口市民化背景下，农民的退出问题受到广泛的重视，很多学者从不同的方面进行了农民“退出”问题的研究。关于农民“退出"的影响因素研究中，很多学者提出了自己的意见，如吕天强(2004)认为一些农民工迁居城市后仍然不愿退出农地，还有其现实的经济原因：农地起着社会保障的功能；农地是一种低层次的福利；农地的退出得不到应有的补偿。张怡然、邱道持等(2

19、011)认为农村宅基地具有保障安居、以房养老、储备家庭财产以及支持副业生产等效用，农民工退出农村宅基地的意愿主要受宅基地的保障功能、经济补偿期望值、家庭经济收入状况、技能培训状况和家庭赡养人口状况等影响。严燕等(2012)从农户非农就业角度对重庆市户籍制度改UA志古相甘2014住笙7即革中农村土地退出意愿进行了研究，发现：户主性别、年龄对农村土地退出的意愿具有显著影响；家庭非农就业人数比、家庭非农收入比对愿意退出土地的意愿具有正向显著影响。罗必良，何应龙等(2012)通过分析表明：农户的土地承包经营权退出意愿与其资源禀赋密切关联，而尚未发生土地经营权退出的农户存在过高估计交易费用的“虚幻认知”

20、；农民的土地承包经营权退出意愿表现出“厌农”、“离农”与“恋农”情绪的纠结，还被政府扶农政策与土地流转政策的目标冲突所抑制，证明农户的土地承包经营权退出，不仅是一个经济要素的流动问题，也不仅是一个预期收益与机会成本的权衡问题，还是一个农民的社会心理问题。综合文献来看，农民退出的意愿低的影响因素可以归纳为：(1)缺乏合理补偿退出机制；(2)土地的禀赋效应；(3)相关的户籍制度、就业制度、社会保障制度等配套的改革机制。(-)关于退出机制“退出机制”源于阿尔伯特赫希曼教授(Albert0.Hirschman)1970年出版的名著退出，呼声，与忠诚：对企业、组织和国家衰退的反应。其认为，当一个企业或组

21、织衰退时，人们表示不满的方式主要有两种：一是退出，即退出该组织或者不再消费该企业的产品。二是呼声，在仍然保留组织成员或者企业顾客身份的同时发出抱怨。退出机制是一系列保障成员行使退出权的制度及相互作用机理的总和。它是保证社会成员、组成人员独立性的体现，退出机制的存在赋予组织成员自由选择权，主动、自动离开组织(王建友，2011)。德索托(2007)认为，农民往往拥有比较丰富的资产，农民不是缺少资本而是缺少一套使资产转化为资本的产权制度安排。因而一个好的制度安排非常重要，土地退出机制就是一个制度安排。吕天强(2004)认为可以通过立法规定集体经济组织成员的土地承包权并不当然消灭，只有当其享有的其他社

22、会保障可替代土地所产生的作用时，该非农业经营主体才不再享有土地承包权，以此规定作为土地承包权退出机制的补充。曾祥炎、王学先等(2005)提出“土地换保障”观点，即建立一套使农民工与城镇居民享有同等社保待遇的方案，其核心的内容包括两个部分：一是改革土地制度，给予农民永佃权或产权；二是农民工以土地的永佃权或产权换取现代社会保障体系中的社会保障账户。杨继瑞(2010)提出，通过加速新型城镇化进程、户籍制度改革与农村土地制度改革的联动，可以为有条件的农村居民提供“传统农民身份"退出的自由选择权。有条件的农民可以自愿“放弃初始土地承包经营权”和“放弃宅基地使用权”，将其出售给国家，以获得现代社

23、会保障体系中的社会保障。长子中(2011)探索对农民进城后自愿退出的宅基地和承包地回购、置换等政策，如对于自愿退出承包地和宅基地的农民，也可以采取土地换社保、提供免费培训、廉租房或给予住房补贴、子女免费义务教育、享受城镇最低生活保障等多种政策措施。周也奇、朱玉碧(2011)指出要土地退出、转户者年龄、社保三者衔接，加强转户就业、教育、住房保障等促进土地退出。姚婷、傅晨(2013)创造性的提出农民退出土地的经济补偿水平应由一个独立的机构，如“土地银行”，对退出土地的农民工发给相应价值的“土地银行券”。综合来看，已有的文献主要集中于讨论退出机制建立的必要性和基础，并探讨了建立方案，主要观点有：(1

24、)赋能确权是退出基础；(2)以土地退出换社会保障；(3)推进户籍制度、社会保障制度、农村土地制度改革。、研究评述与展望通过已有的文献分析，关于农业转移人口市民化背景下的农民“退出权"问题的研究已经取得许多成果，且理论分析与实证分析并重，并较多的运用计量工具，进行模型实证检验分析；在退出影响因素研究中，对农民退出意愿进行了大量调查，得出富有价值的结论；在退出机制探讨方面，提出了很多的建设性意见以及可行性的方案，如户籍对价，土地换取保障等。但是，尚存在一些理论和实践问题未解决，值得进一步探讨和研究。第一，退出权的内涵与行使主体。退出权是一种权利，而权利的主要构成要素是资格、自由、能力、利

25、益，现有的文献在探讨退出权的内涵与本质还不够深入；另外，行为主体的行为能力对权利的行使产生重要的影响，但是目前对农民这一行使退出权的主体的资格、能力等界定不清晰还需要进行深入研究。第二，配套制度的改革。退出机制的运行需要户籍制度、土地制度、社会保障制度的改革的观点已得到公认，但是这几个制度之间具有复杂的关系，紧密相关，具体应该怎么进行对应改革并没有一个具体的说明，也没有提出具有全面的、综合的、系统的改革方案，这仍是需要进行研究的方面。第三，农民退出的模式。农民的土地承包经营权的退出，应该以怎样的方式，退给谁，这是很重要的问题，将会影响整个社会经济的稳定发展。现有的文献更多的是集中于讨论退出困境，而没有涉及具体的有效的退出模式，这是值得研究的问题。第四，退出机制的运行。退出机制的运行涉及很多对象，如应该由谁来执行农民的退出，应该由谁来监督整个退出过程，通过什么机制来保障退出的过程，同时也保障农民的权益，都是迫切需要考虑的问题。参考文献：1曾祥炎，王学先，唐长久.“土地换保障”与农民工市民化J.晋阳学刊，2005(06):39