城乡建设用地增减挂钩的理论分析及影响因素研究

1、 1 引言2008年6月,国土资源部下发了城乡建设用地增减挂钩试点管理办法,标志着我国城乡建设用地增减挂钩(以下简称挂钩试点工作正式纳入依法管理的轨道。随着挂钩工作的深入开展,挂钩这一具有中国特色的土地利用方式逐渐成为我国土地管理领域的研究热点,现已初步形成了以挂钩政策阐释14、挂钩模式设计56、挂钩效益评价78、挂钩潜力分析9等为核心内容的理论体系。当前,我国的挂钩工作已经开展了一段时间,部分项目已经完成或正处于实施阶段,在项目实施的过程中出现了一系列的问题,比如农户“被上楼”、资金难到位、复垦耕地质量难保障、耕地占补难以平衡等问题,这成为制约挂钩政策顺利实施的重大障碍,因此,分析挂钩政策实

2、施的影响因素,关系到挂钩工作的健康、可持续推进,可为国土资源管理部门制定、创新挂钩政策提供参考依据。城乡建设用地增减挂钩的理论分析及影响因素研究林国斌1蔡为民2吴云青2赵元强3(1. 天津大学管理与经济学部,天津 300072;2. 天津工业大学土地利用工程研究中心,天津 300387;3. 天津市国土资源和房屋管理研究中心,天津 300042摘要:挂钩工作是一个加快新农村建设,统筹城乡发展,优化土地利用结构,提高土地集约利用水平的有效方法。在系统梳理城乡建设用地增减挂钩理论的基础上,提出了不同理论对于挂钩工作的指导作用,并从决定挂钩政策实施必要性的角度,深入分析了城乡建设用地增减挂钩的影响因

3、素,指出土地资源利用状况、人口变化和经济发展水平三个方面是开展挂钩工作的基础和前提,分析挂钩政策实施的影响因素,关系到挂钩工作的健康、可持续推进,可为国土资源管理部门制定、创新挂钩政策提供参考依据。关键词:土地利用;城乡建设用地增减挂钩;影响因素;理论基础文献引用:林国斌,蔡为民,吴云青,等. 城乡建设用地增减挂钩的理论分析及影响因素研究J. 生态经济,2012(10:2427,32.中图分类号:F311 文献标识码:ATheoretical Analysis and Characteristics of Influencing Factors on Connecting the Increa

4、se in Urban Construction with the Decrease in Rural Residential LandLIN Guobin, CAI Weimin2, WU Yunqing2, ZHAO Yuanqiang3(1. School of Management and Economics, Tianjin University, Tianjin 300072, China;2. The Land Use Engineering Research Center, Tianjin Polytechnic University, Tianjin 300387, Chin

5、a;3. Tianjin Land Resources and Housing Administrative Research Centre, Tianjin 300042, ChinaAbstract: CUR (Connecting the increase in urban construction with the decrease in rural residential land is an effective method to speed up new countryside construction, to balance urban and rural developmen

6、t, to optimize the structure of land use, and to improve the level of urban-land intensive utilization. This paper puts forward the guidance from different theories for the work of CUR, on the basis of summarizing CUR theories systematically. From the angle of the implementation necessity of the CUR

7、 policy, it analyzes the influencing factors of CUR in depth, and points out that the utilization condition of land resource, population change and the level of economic development are the basis and premise to the CUR work. Analysis on the influencing factors of the CUR policy implementation is rel

8、ated to the healthy and sustainable propulsion of CUR work and can provide the administrative departments of land and resources with reference on formulating and innovating the CUR policy.Key words: land utilization; CUR; influencing factors; theoretical basis基金项目:教育部人文社会科学研究项目“城乡建设用地增减挂钩中农户行为响应机制研究

9、”(12YJC630236;天津市国土资源科研计划项目“天津市城乡建设用地增减挂钩潜力分析与空间布局研究”(201110601作者简介:林国斌,男,浙江仙居人,博士生,主要从事土地利用规划研究;蔡为民,男,山东淄博人,博士,教授,主要研究方向为土地资源管理及公共政策分析研究。通讯作者:蔡为民 2 城乡建设用地增减挂钩的理论基础我国的挂钩政策是在城市化快速发展、新农村建设方兴未艾的背景下出台的,该政策核心要素包括两个方面,即城镇建设用地增加和农村建设用地减少。前者主要表现为城市扩张,后者在我国现阶段主要通过农村居民点整理来实现。挂钩政策是一项理论性和实践性都较强的工作,要使其具有科学性、前瞻性和

10、实用性,必须要有相应的理论基础做指导,本研究认为相关理论基础主要包括土地利用规划理论、可持续发展理论、区位理论、地租理论等。2.1 土地利用规划理论土地利用规划是对一定区域内未来土地利用超前性的计划与安排,是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施。土地利用规划一方面作为一门科学技术,是生产力问题,为人类合理、有序利用土地提供支持;另一方面作为把土地在国民经济各部门、各行业进行分配的手段,属于生产关系的范畴。挂钩中农村居民点整理是一项涉及工程技术、经济、管理、行政、法律等众多领域的复杂系统工程,其中编制农村居民点整理规划方案是其重要内

11、容之一,在规划方案的编制过程中,土地规划理论起到重要的指导作用,其编制应包括以下几个环节:确定目标;分析现状;可行性分析评价;参考选用模式;基于经济社会、环境分析,编制和评估不同的供选方案;选择令人满意方案;编图并撰写方案。2.2 可持续发展理论可持续发展是既满足当代人需求又不危害后代人需求,既符合局部人口利益又符合全球人口利益的发展。主要包括以下的含义:(1高效发展:不仅指经济意义上的效率,也包含自然资源和环境损益的成分;(2持续发展:经济和社会发展不能超越环境和资源的承载能力,必须要使自然资源的耗费速率低于资源的再生速率;(3公平发展:包含本代人横向的代内公平和代际间的纵向公平,当代人不能

12、因自己的发展需求而损害后代人生存发展的条件;(4共同发展:地球是一个复杂的巨系统,各子系统之间都相互作用,只要一个子系统发生问题,都会直接或间接影响其他子系统进而影响整个系统的功效,因此可持续发展必然是共同发展。协调土地供给和需求之间的矛盾是土地资源可持续利用的永恒主题,在挂钩工作中,必须要始终遵循可持续发展的理念,即推动挂钩工作必须要保证在生态安全、社会稳定的前提下利用土地,在土地生态环境允许限度之内进行土地整理。2.3 区位理论区位理论是关于人类经济活动的场所及其空间经济联系的理论,社会经济等活动在空间分布的位置包括自然地理位置、经济位置和交通位置,三种位置有机联系共同作用于地域空间,形成

13、土地区位的优劣差异。土地是人类一切活动的场所,不同的人类活动会产生不同的土地利用类型,地块不仅有方位和距离属性,还有与社会经济活动和各地理要素有密切联系的空间分布规律。就土地经济效益而言,区位因素的影响主要体现在以下几个方面:(1通达性,通达性好的区位可进入性强,土地利用强度大,会产生高的集聚效益和高额租金,从而产生区位经济效益;(2距中心商业区距离,距中心商业区距离越近,区位条件越佳,土地利用效益越高;(3物化劳动投入量,投入社会物化劳动越多,土地使用价值越大,其经济效益也就越高;(4集聚效益及其互补性,集聚能使企业得到综合效益,当多个同样或相关企业在一起,形成了互相补充的有机整体,就能获得

14、比分散布置更多的收益。挂钩中的项目区的选址就是区位理论的体现与应用。一方面,在挂钩中农村居民点复垦为耕地,建新区的耕地变为城镇建设用地,实现了土地利用类型的空间位置转变,使得土地利用更加合理;另一方面,对于建新区的选址,也要求须优先将其安排在区位条件好,能够获得最大化效益的地区。2.4 级差地租理论级差地租理论为分析挂钩政策的运行机理提供了理论依据。级差地租是由经营较优土地而获得的归土地所有者占有的那一部分超额利润。土地自然条件的差异与对土地经营权的垄断相结合形成级差地租。级差地租依照形成条件的不同可分为级差地租和级差地租。级差地租是由于土地肥沃程度和地理位置的差异而产生的,级差地租是由于在同

15、一地块上连续投资引致的较高的劳动生产率而形成的。级差地租是级差地租产生的基础和前提。在挂钩中,关键工作之一就是建立建新区(挂钩需求区域与拆旧区(挂钩供给区域之间合理的对应关系。其中,挂钩供给区域重点挖掘农村建设用地整理潜力,提供城镇建设用地指标,挂钩需求区域重点进行城镇建设。理论上讲,级差地租较低的土地不适宜作为建设用地,应把级差地租较低地方的农村建设用地优先整理复垦为耕地,而把级差地租较高的地方优先安排为建新区。3 实施城乡建设用地挂钩政策的影响因素挂钩是一个复杂的动态系统,其工作的开展要受到多种内外部因素的影响,这些因素相互影响、相互作用、相互关联,构成了挂钩工作的基础,共同决定着挂钩工作

16、的开展和发展趋势。与此同时,挂钩工作的不断推进又可以 促进各影响因素不断完善,内部结构进一步调整优化。实施挂钩政策的影响因素主要包括三个方面:土地资源利用状况、人口变化和经济发展水平,对挂钩政策实施的必要性进行分析是开展挂钩工作的基础和前提。3.1 土地资源利用状况土地资源有各种属性和利用方式,从而形成不同的地类。各种土地利用类型之间呈现此消彼长的关系,建设用地的过度扩张必然会影响到其他地类的数量,特别是耕地。影响挂钩的主要因素是建设用地和耕地状况,二者供求关系的动态变化直接决定着挂钩潜力的大小、挂钩指标的分配,从而影响着挂钩工作的可持续推进。建设用地的供给可分为自然供给和经济供给。在特定的区

17、域内,建设用地的自然供给是相对稳定的,不受人为因素或社会经济因素的影响,具有刚性、无弹性的特点。而经济供给可以在自然供给的范围内变动,具有一定的弹性,主要有两种供给型式:一是外延式供给,在经济发展引起对建设用地需求增加时,大量的农用地、未利用土地将会开发为建设用地;二是内涵式供给,在不增加建设用地总量的情形下,区域产业结构变动引起各行业土地利用效益的变化,使建设用地在不同用途之间转化从利用效益低的用途流向利用效益高的用途。即当某一项用途的建设用地经济效益增加,原用作其他用途的建设用地必然会有一部分移作该用途,从而使该用途的建设用地经济供给增加。耕地是国家实现粮食安全的基础,是实现可持续发展的基

18、本条件,“十分珍惜和合理利用土地,切实保护耕地”是我国的基本国策,然而我国耕地资源的现状却并不乐观,主要表现为:一是耕地数量有限。依据有关统计资料,我国人均耕地面积0.09公顷,不到世界平均水平的40%,全国有20%以上的县区人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.053公顷的警戒线10;二是耕地资源在不断减少。据统计,19962008年我国耕地面积由1.306 67亿公顷减少到了1.217 16亿公顷,12年间我国耕地面积减少了8.350 67百万公顷。而我国人口每年在以1 000万的速度在增加,耕地却每年在以数万公顷的速度在减少;三是耕地质量不断下降。在我国现有耕地中,高产耕地仅有2 621.

19、8万公顷,占总耕地面积的21.54%,中产耕地为4 532.7万公顷,占总耕地面积的37.24%,低产耕地达到了5 017.1万公顷,占总耕地面积的41.22% 11。而且超过60%的后备耕地资源分布在水热条件较差的干旱半干旱地区,耕地质量不高。由此,决定一个区域是否实施挂钩政策,首先要判断该区域的土地资源状况,特别是建设用地需求和耕地资源的保护情况。为了确保我国18亿亩耕地保护红线和国家的粮食安全,根据目前我国的土地资源利用状况,为了有效解决当前我国城镇化进程中城市扩张和耕地保护之间的矛盾,亟需对土地管理制度进行改革、创新。在此背景下,挂钩政策无疑是一个有效的尝试,在特定区域,建设用地和耕地

20、资源之间在数量上呈此消彼长的对立关系,可以通过挂钩政策是实现城镇建设用地增加。但是,通过挂钩政策增加城镇建设用地必须通过内涵式供给来实现,在建设用地总规模的约束下,通过增加土地开发投资和集约化地利用现有建设用地,在建设用地总量不增加条件下,减少农村建设用地,相应地扩大城镇建设用地的经济供给。3.2 人口变化土地是人类发展最基本的物质生产资料,土地需求的本质就是人口发展对土地的需求。因此,挂钩政策实施的基本影响因素之一就是人口与土地的关系。(1人口增长对建设用地的影响。人类对建设用地的需求,源于人类对空间效用的欲望。根据马斯洛需求层次理论,人们在物质生活不断提升的同时,对于人际交往、娱乐休闲、旅

21、游度假等精神层面的需求越来越多,这就产生了对改善居住条件、交通设施、文化娱乐设施等的需求,从而派生出对居住用地、交通用地、旅游用地、文化娱乐等各方面用地的内在需求,形成了对城镇建设用地的现实需求。我国人口数量众多,人口规模大小和增长速度快慢, 直接影响居住用地的规模和扩张速度。同时人口增长对建设用地的影响是综合性、多重性的,除要求增加居住用地外,对公建、绿地、道路和市政等用地都有影响12。人口规模的增加会直接引起对住宅用地需求的增加,同时还会间接地导致对交通、文化教育、医疗卫生、体育休闲娱乐等建设用地需求的增加,从而使得对建设用地的需求大大增加。以天津市为例,通过对天津市19992008年的非

22、农业人口(x与城镇建设用地面积(y(见表1进行相关分析,两个变量呈高度线性相关,他们之间的判定系数高达R2=0.950 5(见图1,可见天津非农业人口的增加与城镇建设用地扩张具有显著相关,是重要驱动因子之一。表1 天津市19992008年的非农业人口与城镇建设用地面积统计表年份非农业人口(万人城镇建设用地 图1 非农业人口数量与城镇建设用地面积相关图(2人口增长对耕地的影响。人口是引起耕地变动的最基本因素,也是对耕地变化最具活力的驱动力。人口对耕地数量的变化起着双向调控作用,一方面,人口的增加需要更多的耕地提供粮食以满足人们生存的需要;另一方面,人口增加会导致建设用地需求增加,而其中很大一部分

23、需要占用耕地来加以满足。随着经济社会发展,生活水平的不断提高,人们对于休闲娱乐、交通出行等服务性产品的需求也会日益增加,从而导致社会上出现各种各样的服务性行业,而这又必然会派生出对第三产业用地的需求,耕地保护的压力会不断增加,人地矛盾会更加尖锐。当前,我国由于人口增加所引致的对建设用地的需求很大一部分需要通过占用耕地来实现。以天津市为例,通过对天津市19992008年的户籍人口(x 与耕地面积(y (见表2进行相关分析,两个变量呈高度线性相关,他们之间的判定系数为R 2=0.813 6(见图2,可见人口的增加与耕地面积减少具有很大的相关性,是其重要驱动因子之一。表2 天津市19992008年的

24、户籍人口与耕地面积统计表年份户籍人口(万人耕地面积(万公顷968.8744.11图2 户籍人口与耕地面积相关图3.3 经济发展水平经济发展包括经济规模扩张和产业结构优化两个方面,前者将引起对建设用地总量的需求不断增加,后者导致对建设用地需求结构的不断变化。区域经济发展水平的高低直接影响建设用地和耕地面积的此消彼长,一是伴随着我国经济快速发展,对各类建设用地的需求量也呈不断增长态势;二是经济发展造成我国耕地数量不断减少。这成为我国经济发展过程中的一大特色。经济发展造成耕地减少的原因主要表现在:一是社会经济的快速发展使得人们的物质和精神要求不断提高,要求有便捷的出行条件、舒适的居住环境、完善的公共

25、服务等,这使城市基本建设项目增加,不得不占用大量耕地,从而导致耕地数量不断减少;二是市场经济导向的农业资源配置使得农业生产内部的结构不断调整,传统的以单一种植业为主的农业结构正逐步向多元化的现代农业转变,从而引起耕地数量的动态变化。在此过程中,部分耕地被重新分配使用,向具有更高效益水平的用地类型转化,耕地转化为果园、茶园、鱼塘、经济林、牧场等其他类型的农用地,进行粮食生产之外的农业生产。据统计,1997年到2006年的9年间,我国因农业结构调整而减少的耕地达到了2 172.73万亩。以天津市为例,天津市随着经济发展水平的不断提高,耕地的数量也在不断减少,以人均GDP 表征经济发展水平,对天津市

26、19992008年的人均GDP (x 与耕地面积(y (见表3进行相关分析,两个变量呈高度线性相关,他们之间的判定系数为R 2=0.824 4(见图3,因此,可见经济的发展与耕地面积减少具有很大的相关性,是其重要驱动因子之一。表3 天津市19992008年的人均GDP 与耕地面积统计表年份人均GDP (万元耕地面积(万公顷5.4044.11图3 人均GDP 与耕地面积相关图(下转32页 国而言,应尽快从承接制造性工序向承接服务工序转变,即从“世界工厂”变为“世界办公室”。 参考文献:3倪晓觎,俞顺洪. 产品内贸易与一般贸易对中国环境污染影响的差异性研究基于中国省际面板数据的实证分析J. 浙江教

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