建立健全自贸区权力清单的动态管理机制——以中国(河南)自由贸易试验区为例.docx

1、建立健全自贸区权力清单的动态管理机制以中国（河南）自由贸易试验区为例谭波（河南工业大学法学院河南郑州450000）我国自由贸易试验区己经成为当前权力下放与政策汇集的试验田。作为权力集束化的一种显性途径，权力清单在各种行政区与功能区的权力配置中起到了一种昭彰显明的独有作用。自贸区权力清单的功能也于此方面显露得一览无余，但权力清单的日常清理成为当下易受忽视的一大问题。2017年3月，在国发（2017）17号文件国务院关于印发中国（河南）自由贸易试验区总体方案的通知中，在“加快政府职能转变”的“提高行政服务效能"部分，专门提出“河南省依法向自贸试验区下放经济社会管理权限。完善行政部门权力清

2、单和责任清单，建立健全清单动态管理机制”。2017年9月，河南省人民政府下发豫政（2017）30号文件河南省人民政府关于中国（河南）自由贸易试验区实施第一批省级经济社会管理权限的决定，基本初步完成国务院上述文件的要求，但是需要关注的是国务院仍有的后半部分要求，即“建立健全清单动态管理机制”。一、权力清单动态管理的河南实践权力清单就其性质而言，实际上是法条的收集与汇编，只不过这种汇编不像法律汇编那样，显示出较为规则的外部形式与要求。但可以看到的是，各级政府及其职能部门的权力清单都被置于相应的门户网站的显要位置，其重要性不言而喻。在豫政文（2016）43号中，河南省人民政府关于2015年度法治政府

3、建设情况的报告中，“积极推行权贵清单制度”部分并没有涉及动态管理的问题；在2016年3月31日河南省人民政府关于印发河南省2016年度法治政府建设工作安排的通知中，“建立权力清单和责任清单动态调整机制"被首次明确提及；在豫发（2016）31号文件河南省法治政府建设实施方案（2016-2020）中，不仅提到大力推行权责清单并实行动态管理，而且提到了“制定权责清单动态管理办法”，“根据法律法规立改废释情况、机构和职能调整情况等”，及时调整并向社会公布。这实际上等于确立了河南省在建设法治政府过程中于“权力清单动态管理”的问题上所应承担的任务与举措。从省级的权责清单动态管理办法来看，河南省目

4、前尚未制定。周边其他省级政府（如湖北省等）有制定权力清单管理办法的制度实践。在河南省内，目前各省辖市都先后制定了地方的权力清单动态管理办法，比较早的如郑州、开封、新乡、安阳、焦作、濮阳、深河，但基本上都是以规范性文件的形式出台。以濮阳市行政权力清单动态管理办法（试行）为例，其权力清单动态调整的内容包括权力项目数量、权力名称（含子项）、权力类型、实施机关、实施依据、运行流程、法定期限、承诺期限、收费依据、收费标准、承办科室、办理地点、联系电话、监督电话等相关内容。其动态管理机制大体如表1。二、自贸区权力清单动态管理的特点分析就自贸区而言，其也陆续接受了河南省政府下放的相应权力，如何展开相应清单的

5、动态管理，是自贸区在未来的行政运作中必须关注和解决的问题。自贸区本身带有国家性，其通常属于国家层面的权力下放与制度配置，因此，需要下放的权力往往具有较高的宏展上苹理论与尖共.2"X斗坝表1河南省濮阳市权力清单动态管理相应部门及其职责具体部门负责内容1市政府办公室行政权力清单动态管理的统筹协调和信息公开2市机构编制部门行政权力清单动态管理的日常组织及调整事项的审核确认3市政府法制部门行政权力的合法性审查、权力运行法制监督及行政权力调整涉及政府规章和规范性文件审查修订4市发改、财政部门行政权力中涉及收费事项的审查，规范权力运行中收费标准和依据5市行政服务中心行政权力行为规范、效能监督6市

6、监察部门对行政权力调整和运行情况进行监督和效能监察，负责对行政权力运行违规违纪的行政行为进行处理7市督查部门对行政权力公开运行的行政行为进行督查8市行政权力行使单位本单位行政权力动态调整的报批实施及公开运行等工作规格，在中国（河南）自由贸易试验区实施的第一批省级经济社会管理权限目录中，下放的权力包括108项赋予自由贸易试验区各片区管委会集中实施的省级行政许可事项、204项赋予自由贸易试验区各片区管委会集中实施的省级行政处罚事项、57项下放自由贸易试验区各片区管委会或有关部门实施的省级职权事项（省级行政检查事项、行政确认事项和其他职权事项）和86项委托自由贸易试验区各片区管委会实施的省级职权事项

7、（包括省级行政检查事项、行政确认事项和其他职权事项）。自贸区在功能设计上具有共通性，其本身都是“以优惠税收和海关特殊监管政策为主要手段，以贸易自由化、便利化为主要目的的多功能经济性特区”。但由于全国各地的自贸区在功能定位上各具差别，因此，在权力下放方面也各有侧重。以河南自贸区为例，其功能定位便是“落实中央关于加快建设贯通南北、连接东西的现代立体交通体系和现代物流体系的要求，着力建设服务于'一带一路'建设的现代综合交通枢纽”°而具体到每个片区而言，其定位亦不相同，需要各自不同的权力配置。以中国（广东）自由贸易试验区的南沙片区为例，其非海关特殊监管区域，重点探索体制机制创

8、新，而广州南沙保税港区海关特殊监管区域，则试点以货物贸易便利化为主要内容的制度创新。在广州市人民政府向中国（广东）自由贸易试验区南沙新区片区下放第一批市级管理权限的决定中，涉及的权力共计58项（见表2）o早在2015年7月29日，广东省政府就公布了推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案，提出要建立自贸区按权责清单制度，并实行动态管理，强化运行监管。针对上述“权力打包”的综合特点，自贸区在进行权力清单动态管理时需要进行相应的承接机制、程序设计，保证自贸区的权力清单的依法运行。在中国（河南）自由贸易试验区各片区中，都设有相应的管委会，且都由相应城市的副市长兼任。在这种前提下，相应权力清单的动态管

9、理仍由相应的市级机构完成。三、自贸区权力清单管理制度构想以河南省政府下放给自贸区的108项行政许可权力为例，其涉及河南省发展改革委、河南省公安厅、河南省国家安全厅、河南省财政厅、河南省人力资源社会保障厅、河南省国土资源厅、河南省环保厅、河南省住房和城乡建设厅、河南省交通运输厅、河南省水利厅、河南省农业厅、河南省林业厅、河南省商务厅、河南省卫生计生委、河南省工商局、河南省质监局、河南省新闻出版广电局、河南省旅游局、河南省食品药品监管局、河南省人防办、河南省畜牧局、河南省文物局、河南省农机局，在49个省政府职能部门占据将近一半。除一些不涉及政府职能管理的部门之外，其他事项一应俱全式的下放方式实际上

10、相当于再造了一级政府单位。这里的日常动态管理尤显必要。农改'。珅论。立尖2UIX斗期表2各部门下放权力表部门权力数广州市林业和园林局2项广州市商务委员会2项广州市城市管理委员会2项广州市工商局2项广州市金融工作局2项广州市政府3项广州市民政局3项广州市交通委员会3项广州市水务局3项广州市发改委4项广州市公安局1项广州市环保局1项广州市国土资源和规划委员会15项广州市食品药品监督管理局8项广州市住建委7项早在2015年11月，相临的湖北省就出台了行政权力清单管理办法，其中虽然没有明确提及“动态管理"的字眼，但从其法条内容与精神来看，已是非常明显。“有法律法规和规章规定作为依据的

11、行政职权事项予以保留。没有法定依据的行政职权，应当及时取消；确有必要保留的，依法提请制定地方性法规或政府规章”。“虽有法定依据但不符合全面深化改革要求和经济社会发展需要的，法定依据相互冲突矛盾的，调整对象消失、多年不发生管理行为的行政职权事项，应当提出取消或调整建议”。上述两款内容分别对权力清单的留存依据及调整机制做了明确的规定，思路清晰。该办法的第十二条又明确了权力下放的路径与内容，除了有些权力必须由省级、市级或法律法规授权的组织行使外，其他权力一概要下放至县级政府工作部门或一些被授权组织。这虽不是专门针对自贸区的制度规定，却也在客观上顺应了自由贸易试验区的制度发展趋势，对于自贸区权力清单的

12、动态管理有着不小的启示意义。所谓“动态管理”，实际上是指对行政权力事项动态调整、权力清单编制公布、行政权力规范运行等管理行为。动态调整包含取消、增加、变更、下放管理层级等方式，从管理实际来说，上述各种调整方式之间存在情形上的重合。以上述提及的行政许可为例，随着全面深化改革与行政许可形势的发展变化，很多行政许可权力清单事项可能不再有存在的必要，自由贸易试验区更是首当其冲。对于行政处罚而言，这次河南省自贸区也收获了204项下放权力，涉及河南省发展改革委、河南省教育厅、河南省人力资源社会保障厅、河南省商务厅、河南省文化厅、河南省卫生计生委、河南省工商局、河南省质监局、河南省新闻出版广电局、河南省旅游

13、局、河南省食品药品监管局等11家部门，其中工商局占到94项，商务厅占到25项。这与自贸区本身的制度定位有很大的联系。随着未来地方立法在城乡建设与管理等方面立法权的放开与拓展，这些领域的行政处罚事项也势必经历较大的调整，这也是自贸区行政处罚权力发生调整的一大趋势，具体地说，就是“通过完善上下联动、密切配合的立法工作机制，推动实现地方立法需求与法律立改废释的良性互动"。从具体调整的流程来说，包括申请、审核、确认、公布，这既是权力清单调整的程序要求，也是权力清单动态管理的组成部分，这其中包含了具体的时限要求，以及对步骤、环节的要求。机构编制部门在其中起到重要的推进和组织作用。当然，对于具体

14、的操作方式而言，自贸区可以结合自身的优势，打造权力清单的“互联网+"管理模式；对机构编制部门而言，可以通过内部的审核（可分内审、一审、二审、归档等具体流程）步骤来进行操控。当然，对于自贸区权力清单调整更为重要的问题，其实在于行政权力是否真正按照权力清单的要求“照单全收”，做到“单外无权”，这种要求实际上是体现是否具备“清单意识”的最佳判断标准。目前，各地尤其是基层地方对权力清单（下转第9页）宏农片史理论与实戏2nIxq-J驯改革前沿，ReformFront外交、教育、医疗等都是政府理应承担的公共服务。在以税收作为主要收入来源的条件下，绝大多数公共服务应该、也完全可以以税收为支出来源。

15、若在提供服务时再另收费用，在逻辑上与建设服务型政府的宗旨就存在抵梧之处。按财政运行现状，减少收费会给地方财政带来较大压力，这可通过转移支付，特别是通过开征房产税等方法解决。（二）减税应从降低流转税税负方面着手按照降低税费的要求，同时也为开征房产税预留地步，在减费的同时还需对现有税种进行降减。鉴于所得税承载着调节收入分配的功能，在缩小城乡、地区、行业、人际收入差距方面的作用不但不能削弱，甚至尚有待加强，因此，减税应在降低流转税税负方面着手。这与我国己经推行的“营改增”政策意图也是一致的。流转税的突出经济性质是税负的可转移性。法定税负往往通过应税商品、劳务价格的上升而转嫁给终端消费者。因此，流转税

16、减税的最终获益者也会是作为消费者的广大民众，使他们的可支配收入得以提升，消费能力得以加强。流转税的另一个重要经济性质是其所具有的“累退性”（该性质同样存在于收费中），一笔等量税额所形成的负担，对高收入者可能是微乎其微，而对低收入者就变得较为沉重。这种“累退性"与当代社会的公平正义原则是相悖的。在税收收入中降低流转税的比重，有利于增强税收体系的公平性质。降低流转税税负，也有利于提高整体经济的活力。减税后可形成一个明显的正向效应链条，即减税使民众消费能力增强，进而需求增加，进而拉动企业生产，进而使供需都步上一个新的台阶，从而又可促使整体经济的健康发展。,（三）降低税费应与开征房产税联合考

17、虑开征房产税是加税，表面看与减轻税费的政策取向是背道而驰的。但按我国现有国情，开征房产税不但势在必行，而且还有利于收费制度的改革。一方面，随着“营改增”的推进，原来作为地方政府主体税种的营业税己经消失，这种缺口亟需填补，而房产税恰恰就是可以充任地方主体税的理想税种。因此。为完善我国税收体系，为使地方政府的功能作用得到有效发挥，开征房产税势在必行。同时，收费制度改革的主要难点实际上就在于基层地方政府事权与财权的不匹配，特别是“营改增”后，基层地方政府对收费的依赖程度进一步提高。开征房产税可使地方政府获得一个较为理想的财政收入来源，对收费的依赖必然会相应降低。这样，收费制度改革的难度将大大降低。从政策协调性的角度说，如果把减税作为政策主方向，则开征房产税也不能破坏这一大方向。在开征房产税时，除做好与原有相关税费的归并外，同时更应积极展开其他税费项目的下调，在为房产税顺利出台创作有利条件的同时，确保整体上形成降低税费的最终效果。（上接