城乡统筹视角下的我国农村社会养老保险研究

1、2011年第 1期 哈尔滨商业大学学报 (社会科学版 N o . 1, 2011 总第 116期 J OURNA L O F HAR BI N UN I VER SI TY OF COMM ERCE Seria lN o . 116收稿日期 2010-10-12基金项目 黑龙江省研究生创新科研资金 (Y J SVX2009-188HL J作者简介 陈敏 (1965-, 女 , 黑龙江海伦人 , 教授 , 经济学博士 , 硕 士生导师 , 主要 从事货币金 融理论与 政策 、 财政 理论与政策等方面的研究 。市场经济论坛 城乡统筹视角下的我国农村社会养老保险研究陈 敏 , 崔 晓(哈尔滨商业大学

2、 , 哈尔滨 150028摘 要 农村社会养老保险制度的完善是重构我国 现行农 村社会福 利制度 的重要 举措 。 在城 乡统筹 视 角下 , 我国农村社会养 老保险在发展中还存在着保险制度间 衔接障 碍 、 养 老保险 金发放 形式不 灵活 、 国家层 面 立法不足 、 养老保险基金运营低 效以及集体补助制定不合理等问题 , 致使我国农村社 会养老保险 的社会保障 作 用没有充分发挥 。 中央和地方各级政府应从立法 、 制度以及运营等层面来完善我国农村养 老保险制 度 , 以实 现 农村社会养老保险制度的城乡统筹 。关键词 城乡统筹 ; 农村社会养老保险 ; 养老保险基金中图分类号 F840

3、. 61 文献标志码 A 文章编号 1671-7112(2011 01-0008-04An Analysis on China s Endo wm ent Insurance Syste m i n Urban and RuralUnder the Coordination V ie wC HEN M in , C U I X iao(Harb i n U n i versity o f Comm erce , H arbi n 150028, Ch i naAbstract :I mp rove t h e rural pens i on i nsuran ce s yste m is t

4、h e i m portan tm easure to recon struct the curren tw elfare s yste m i n our coun try . In u rban and rural coordi n ati on, ho w ever , ru ral pen si on i n s u rance s yste m i n our country h as con fron t ed m any p rob l e m s , w h i ch are t he barriers bet w een d i ff eren t ins u ran ce

5、syste m s ,i nfl ex i b ilit y of pens i on pay m en t , l ack of nati onal l eg i s l ation , operati ng ineffici en cies of pens i on i n s urance f und ,i rrational iss ueof co ll ecti ve benefits and s o on. Thes e p rob l e m s gi ve ris e to the l o w and Inad equ ate protect functi on of rura

6、l pens i on i nsuran ce . Therefore , Ch i na s cen tral and l ocal governm ents shou l d i m prove t he l eg i s l ative , regu l atory and the eff ecti ve operati on of rural endo wm en t i nsuran ce syste m t o i m prove rural pens i on i n s urance s yste m, furt h e more , to reali ze the coord

7、 i nati on b et w een urb an and rural endo wm ent i nsuran ce syste m. K ey words :urban and rura; l rural social pens i on i n s urance ; pens i on i nsurance f und一 、 背景20世纪 80年代中期 , 国家 七五计划 ! 提出抓紧研究建立我国农村社会养老保险制度 , 并通 过试点 , 逐 步实行。 1991年 , 民政部根据国 务院 的指示 , 在山东烟台的部分县市率先进行试点 , 并 在总结试点经验的基础上 , 于 1992

8、年出台 县级 农村社会养老保险基本方案 (试行 #, 由点到面 开始在全国范围内推行农村社会养老保险制度。 至此 , 我国农村社会养老保险进入起步发展阶段 , 到 1998年我国已经 有 8025万农民 参加了农村 社会养老保险。20世纪初至 2009年这段时期 , 由于 政策缺乏连续性、 各级政府财力投入不足以及缺乏相应 的考核评价机制 , 我国农村社会养老保险发展进 入低潮时期。我国农村社会养老保险的参保人数 逐年下降 , 退保人数逐年增多 , 到 2007年达到最 低值 5171万人 , 这种状况一直持续到 2009年。为了推进农村城镇化建设 , 实现农村富余劳 动人口的流 动 , 同时

9、作 为重 构我 国社 会福 利制 度和解决三农问题的重要举 措 , 2009年民政部 出台了 关于开 展新型 农村社 会养老 保险 试点 的指导意见 #, 我国农村社会养老保 险进入新的 发展时期。新 农保发 展以 来 , 改变 了参 保人 数 一直下滑的局面 , 2009年末 我国参 保农民 总数 达到 8691万。2009年 指导意见 #的出台 , 虽然推动了近期 我国农村社会养老保险制度的完善和发展 , 但在 其运行中仍然存在很多问题有待解决。特别是在 当前我国经济发展水平、 城乡一体化程度和农村 富余劳动人口流动性不 断提高的新形势下 , 指 导意见 #并不能有效解决我国农村社会养老保

10、险 城乡统筹协调发展的问题。鉴于此 , 本文将全体 农民纳入研究范围 , 从城乡统筹的视角对目前我 国农村社会 养老保险发展中 存在的问题进 行分 析 , 并在此基础上提出改善我国农村社会养老保 险制度的建议。二 、 城乡统筹视角下我国农村社会养老保险 发展中存在的问题2005年国家提出了城乡统筹发展的问题 , 并 陆续出台一系列政策促进城乡统筹发展。新农保 的推出既是为了解决农民养老的问题 , 也是推进 城乡统筹发展的一项重要措施。尽管如此 , 2009年 指导意见 #推出至今 , 新农保在发展中仍然存 在着城乡不协调的问题。(一 城乡间不同社会养老保险制度间 衔接 政策缺失 指导意见 #中

11、规定 , 新农保与 城镇职工基 本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法 , 由 人力资源社会保障部会同财政部制定。 ! 但是 , 目 前具体的指导性政策还没有制定出来 , 各级地方 政府在缺乏主要指导纲领的情况下自行制定实施 细则。这样 , 新农保没有就企业为农民工缴纳的 养老保险部分如何转入新农保中以及农民进城务 工如何进行社会养老保险衔接做出具体规定。 城乡统筹的要求是实现城乡之间生产要素的 自由流动 , 但由于新农保与其他社会保险制度之 间衔接的政策缺失 , 使得作为重要生产要素的劳 动力的流动受到很大限制。首先 , 作为城市之中 重要劳动力的农 民工具有较强的 流动性 1。为 了保障其

12、福利水平 , 地方政府规定 , 农民工在城镇 已经缴纳的养老保险金中个人账户资金可以一次 性转为新农保中个人账户资金 , 但是企业缴纳部 分不得转入。这项规定导致农民工在城镇养老保 险中的企业缴纳部分化为乌有 , 同时缴纳年限也 无法续接 , 使得农民工多年的参保时间和企业缴 纳的养老保险白白流失 , 产生福利的巨大损失 ; 其 次 , 相关衔接政策的缺失 , 直接导致农民工或农民 定居城镇时 , 只能退出新农保 , 重新缴纳城镇养老 保险金。同样带来福利损失。(二 农村社会养老保险金发放形式不灵活 我国大部分地区农村社会养老保险金的领取 方式都比较固定 , 如黑龙江省的农民领取农村社 会养老

13、保险金只能到固定地点领取。对于那些离 固定领取点较远的农民 , 为了领取保险金需要支 付高额的路费。有些地区为了规范管理农村养老 保险金领取 , 采用以银行存折的形式发放 , 这对于 离银行较近的农民比较方便 , 而对于离银行较远 的农民 , 领取农村社会养老保险金仍需要支付高 额路费。这些做法无形中增加了农民加入农村养 老保险的成本 , 造成农民的福利水平损失。对于 那些流动性较大的农民和进城务工的农民 , 由于 农村社会养老保险金的发放在不同地区以及城乡 之间还没有实现统筹安排 , 还会带来更多的不便。 统筹城乡发展是中央解决三农问题的新思路 , 解 决三农问题 , 绝不是在增加农民福利的

14、同时增加 农民的负担 , 因此这种不灵活的发放形式 , 不利于 城乡统筹发展。(三 国家 层 面 的 农 村社 会 养 老 保 险立 法 不足当前我国没有一部法律 , 就规范农村养老保 险发展做出立法约束 , 这严重影响了农村养老保 险发展的连续性 , 直接导致我国农村社会养老保 险参保人数的剧烈波动。图 1表明 , 在 县级农村 社会养老保险基本方案 (试行 #推出之初 , 我国 农村社 会养老 保险的 参保 人数曾 经超过 8000万。之后 , 由于没有法律约束 , 缺乏相关政策制度 保证 , 导致我国农村社会养老保险的发展缺乏连 续性。致使农村社会养老保险的参保人数开始逐 年减少 , 特

15、别是 2000、 2001、 2002三年连续下降 , 在 2006年参保人数达到最低值 , 可见这一阶段有 较多农民退保。 2009年 指导意见 #的出台以及 各地方政府出台的相应措施 , 使得农村社会养老 保险参加人数有了较大幅度的提升 , 参保人数将 近 9000万。可见 , 政策和立法是我国农村社会 养老保险持续稳定发展的保障。由于没有法律约 束 , 在农村社会养老保险发展中 , 各级地方政府对 具 体 政 策 的 设 立、 撤 销 和 改 变 的 操 作 缺 少 约 束 2, 这不利于农村养老保险发展的稳定性。这 种不持续稳定的发展 , 导致农民不愿投保 , 加之各 种纠纷的出 现导

16、致 羊群效 应 ! , 产生大 面积退 保。这种情况的存在最终不利于我国农民福利水 平的提高 , 更不利于城乡一体化协调发展。(四 农村社会养老保险基金运营低效目前 , 我国农村社会养老保险个人账户基金 陈 敏 , 崔 晓 :城乡统筹视角下的我国农村社会养老保险研究主要由县级政府管理 , 由于县政府缺乏基金管理 方面的经验和人才 , 只能采取简单的保值的措施。 农村社会养老保险基金主要用于购买国债和存入 银行 , 在实际运营当中大多数地区都是将基金用于购买银行存款。农村养老保险基金中个人账户 的增值 , 只能按照每年中国人民银行公布的金融 机构人民币一年期存款利率来计量 , 导致基金运营收益较

17、低。在发放农村养老保险金的资金来源 中 , 个人账户的增值占绝大部分 , 因此 , 较低的基 金运营收益决定了农民只能领取较低水平养老金 这一现状。农民的社会福利水平提升缓慢 , 远远 落后于城市居民福利水平的提高 , 拉大了城乡差 距 , 不利于城乡统筹发展。图 1 1998 2009年农民参加农村养 老保险人数的变化情况 (单位 :万人 (五 集体补助 ! 制定不合理 指导意见 #中规定 集体补助 , 有条件的村 集体应当对参保人缴费给予补助 , 补助标准由村 民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济 组织、 社会公益组织、 个人为参保 人缴费提 供资 助。 ! 这直接导致有钱就补 ,

18、没钱不补的现状。我 国除了东部的一些地区可以对 集体补助 ! 这一 项进行补助外 , 中部和西部的大部分地区村集体 都没办法 对农 村养老 保险 提供 集体 补助 , 使 得 指导意见 #中 对集体补助的 规定形同虚设。深 究其原因可以发现 :1 无法衡量一个村集体是有 条件的还是没条件。国家和各地方政府出台的条 例中也没有说明这一点 , 使得这条政策在一定程 度上变成一 句空话 ; 2 我国 东部 地区农 民收 入 高 , 村集体资金实力强 , 而西部农民收入很低 , 村 集体收入也低 , 使得西部地区村集体就是想补也 没有钱补 ; 3 中国广大农村民主 化程度不高 , 补 助标准能由农民的

19、意愿制定的可能性极低。通过 实地了解 , 很多村委会根本不向农民谈这一事情 , 就算农民提出要求也会以村委会资金缺乏为理由 不予补助。村务公开在很多省份还无法做到 , 这 一政策也被放缓执行。这一政策的放缓使得农村 社会养老保险与城镇社会养老保险的差距进一步 拉大 , 城乡二元经济结构的破解也无从实现。 三 、 城乡统筹背景下完善我国农村社会养老 保险的建议我国农村社会养老保险制度的发展还很不完 善。如何解决好这些问题 , 让农村社会养老保险 发挥其应有的作用 , 是我国中央政府、 地方政府和 各级部门的当务之急。(一 建立起城乡间农村 社会养老保险的合 理衔接制度从我国的实际情况来看 , 农

20、民工在城市和农 村之间的反复会是一个不断的过程。另外 , 随着 我国城市化进程的加快 , 未来会有越来越多的农 民进入城市。这就需要做好新农保与其他各险种 的衔接工作。1. 新农保与农民工在城里的各种养老保险的 衔接。农民工想把在城里参加的养老保险转为新 农保时 , 除了可将个人账户中的全部资金转入新 农保中的个人账户外 , 还应允许把企业为农民工 缴纳的那部分资金一并转入新农保中 , 多余的资 金 可 以 转 给 农 民 工 , 不 足 的 部 分 由 农 民 工 补 足3。对于农民工所在城 市中养老保 险与其他险种混合的情况 , 实现相关险种有条件转换。如 北京市对农民工实行的是一种全能保

21、险 , 在转换 为新农保时 , 可以提供最低的保障 , 对投保年限也 应予以承认。哈尔 滨商业大学学报 (社科版 2011年第 1期 Journa l of H arb i n U n i ve rsity o f Comm erce N o . 1, 20112. 城镇社会养老保险与新农保的衔接。在农 民转为城镇户口想享受城镇社会养老保险时 , 应 将新农保中的全部资金一次性转为城镇职工社会 养老保险。如果不够 , 可以进行补缴 , 如果出现盈 余 , 则对个人账户中超过的部分予以退还 , 国家补 助和集体补助不予退还。同时在账户管理方面 , 新农保的个人账户中包含了农民个人缴纳和村集 体缴

22、纳两部分 , 可以按照比例转化为城镇职工社 会养老保险中的个人缴费和单位缴费 , 这样有利 于发挥城镇养老保险中个人账户的激励作用和最 终向城镇养老保险方向过渡。(二 实现农村养老保险发放形式多元化 各地方政府应该采用多种形式发放农村养老 保险金 , 出台的政策应该结合所属地区的情况 , 对 参保各个县分别规 定。如偏远地 区实行村 发放 制 ; 对金融机构发达的地区 , 实行银行发放或农村 信用社发放。对实行村发放制的地区 , 要做好保 险金的管理工作。另外 , 随着金融基础化设施的 逐步提高 , 可以进一步将城乡养老保险发放统一 起来 , 推行 一卡通 ! , 即城镇和农村 可以用一张 卡来发放 , 逐步推行城乡养老保险一体化。(三 完善 中华人民共和国社 会养老保险法 #虽然我国对 中华人民共和国社会养老保险 法 #(草案 已经进行了十多年的酝酿与修改 , 但 其中农村养老保险方面的法律规定还处于空白。 该法案的补充应着重规范农村养老保险的各项制 度 , 为解决法律纠纷提供依据 ; 应该对城乡养老保 险、 农民工的城镇与农村养老保险制度衔接提供 法律支持 ; 规定农村养老保险的发展方向 , 进而减 少政策的 剧烈 变动 ,