公路建设项目管理中业主与监理双方存在的有关问题及改进措施

1、公路建设项目管理中业主与监理双方存在的有关问题及改进措施     摘要：公路建设业主与监理是两个不同的管理机构。业主在项目管理中通盘全管，过多干预监理工作，甚至绕开监理而直接指挥承包人或现场监控和管理施工。监理无法完全独立于业主，无法真正体现完全意义的“社会监理”。鉴于此提出两者之间的改进措施。 关键词：业主;监理；问题；措施 公路建设业主与监理是两个不同的管理机构。多年来，不少地方项目由于诸多客观和主观因素，往往存在业主在项目管理中通盘全管，过多干预监理工作，甚至绕开监理而直接指挥承包人或现场监控和管理施工的现象。而监理由于得不到业主的充分信任和授权，

2、一直无法完全独立于业主，无法真正体现完全意义的“社会监理”，所以只好过于依赖业主的行政命令，工作中无所适从，形式上是“中间机构”，甚至成为业主的雇员或下属机构。这些不合理的现象不仅加大了项目实施中对工程质量、进度和投资控制的难度，而且很容易致使业主、监理和承包人职权责任不清，各方的合理利益也很难得到维护。 结合自己多年来在公路建设管理的工作实践，现就公路建设业主与监理双方在项目管理中存在的有关问题及改进措施粗浅谈谈。 一、存在有关问题 1、业主方面 公路建设实行社会监理制度已有十多年，然而，由于种种社会和历史的原因，公路建设业主方在项目实施中往往存在全抓全管，让监理方成为自己的“雇员”，而并非

3、真正意义的“社会监理”。这使得业主与监理双方在项目管理中行为较为混乱，关系比较复杂，有些已经影响到项目的正常实施。 （1）业主成立带有行政管理性质的工程建设指挥部或建设办，并指定人员或者自己担任总监，总监以下则由社会监理担任，让其承担工程的质量和进度控制和管理，而自己直接进行合同和费用管理（包括监理费用）。这造成了总监以下各部门（包括驻地监理）必须服从业主派出的监管机构的管理，从实质上看，社会监理已成为业主的雇员，从而失去了其应具备的独立性和公正性。 （2）在这种业主直接插手于工程建设自行管理的模式下，业主所派往现场的工作人员（包括总监）大都是不具备专业的监理资格，有的甚至是一般行政人员，这往

4、往因业务素质和个人素质原因而不能严格执行合同和规范，尤其是工程款拨付方面，承包人完成的工作内容、工程量和费用申报要经过驻地监理、驻地办、总监办、总监和指挥部或建设办以及业主等相关部门层层审批，手序烦琐，承包人苦不堪言。 （3）业主对已经过监理工程师审核、批复过的工作内容、工程量重新审核，形成业主对监理不信任的事实，引起支付时间的延长，导致工程款不能及时拨付给承包人，引起重重矛盾。 （4）业主筹备项目资金不到位，工程款不能按时计量和按时拨付，致使工期因资金不足而拖延甚至停工，监理也无可奈何。 （5）业主在完成工程招标之后，往往以“优化设计、节省投资”为由，在未同监理特别是承包人协商的情况下，擅自

5、删减和变更相关的工程项目，或不按照国家制定的规范要求，随意提高工程的质量等级要求，造成工程施工难度加大。 （6）项目前期征地拆迁工作严重滞后，许多遗留问题得不到彻底解决，造成窝工，后期利用合同外单方制定的奖罚规定要求承包人按期完工，造成抢工，又不愿意支付上述原因增加的费用。 2、监理方面 监理工程师作为经业主委托、独立于业主和承包人之外的第三方，本应按照规范和法律公平公正地权衡业主和承包人双方的利益。而在现行的管理模式下，监理工程师在业务上是有心行使自己的权利按规范要求去监理，但在行政上却又受制于业主，无所适从，矛盾重重。 （1）业主对工程计量的二次审核引起监理工程师的抵触情绪，容易产生“反正

6、你要审核，我审不审都无所谓”的思想，对相关进度、造价和工程计量的审核、控制工作就会放松，起不到相应的作用。 （2）因社会监理事实上成为业主的雇佣，往往会出现只维护业主利益而损害承包人利益的现象，引起承包人的消极对抗，影响工程的进度和质量。 （3）社会监理成为“传话筒”，将业主的命令、要求下达给承包人，利用手中的监督管理权利强制承包人执行，而对于承包人的申报只是简单的上传给业主，具体如何执行办理完全听命于业主，起不到公平公正监督管理的作用。 （4）对于因实际情况需要进行的变更或索赔的项目，监理没有审批权，不能直接下变更指令；而承包人因审批手序烦琐，为减少因需等待业主和监理批复而造成停工损失，一般

7、不愿主动申报，对设计中与实际不相符的地方也不提出调整或优化变更，只管按图施工，所以工程质量难以保证。 （5）个别监理业务水平不高，现场不敢表态，或个人品行低劣，对承包人吃拿卡要，百般刁难，造成工作周期延长，承包人因此增加额外付出。 二、根源分析 其一，受计划经济的影响，作为出资方，业主习惯一竿子插到底，很难改变事无巨细统抓统管的管理思想和模式；更是难以接受将资金使用、进度管理和质量控制的“大权”完全交由监理去行使的现实。 其二，业主认为监理是自己聘任进行工程监督的，承包人是付钱请来完成工程施工工作的，他们都是自己的雇佣，无法接受业主、监理和承包人“三足鼎立”的局面。 其三，作为国家公共设施建设

8、管理的委托代理人，业主对工程的进度、费用、质量负有不可推卸的责任，但业主认为自己完全可以胜任，不必假手他人。然而为了立项，为了符合有关规定，不得不实行“社会监理制”。一旦实行“社会监理制”，却又担心监理不能完全实现自己的投资意图和管理目标，所以得必须自己加以管理、加强监督，甚至直接参加现场管理。 其四，监理费用牢牢控制在业主的手中，监理如果不能按照业主的命令、指示开展工作，就不能顺利得到自己应得的费用，因而只能对业主惟命是从。业主决定或同意的事情哪怕是错了也要执行；业主不决定或不同意的事情怎么正确也不能做。不用承担过多责任，却又可以顺利拿到监理费，监理当然很容易失去“社会监理”职能，而成为业主

9、派出的“施工监督员”。 其五，一些所谓的监理单位往往是三五个人成立一个监理公司，然后挂靠在“权威”机构中承揽监理业务，从社会上招聘一些业务水平和个人素质不高的人员（通常是刚刚毕业的学生，工资要求低）从事一线施工监理任务。他们缺乏丰富的施工管理经验和深厚的技术知识，缺乏相关的法律、经济知识和合同意识，其综合水平、资历信誉都不是很高，在一定程度上不具备全方位、全过程的监理能力，所以不能令业主十分放心地将工程管理工作完全托付给他们。 三、改进措施 1、业主方面 （1）应认真学习社会主义市场经济条件下的相关管理知识、法律知识，转变观念，摆脱计划经济时代形成的用行政手段管理工程建设的模式和思路。 （2）

10、应摆正自己的位置，承认业主、监理、承包人三足鼎立局面的事实。 （3）除了对重大变更、索赔进行宏观控制、审批外，应按照国际惯例充分信任并放权给所委托的合格的社会监理单位派出机构，使其充分享有合同赋予的职权和利益，并相应担负起合同规定的监督管理责任，充分发挥监理的独立性和公正性，以合同及相关法律法规约束监理和承包人的行为，运用法律和合同等经济手段实施工程建设管理，保证工程进度、费用、质量等目标的全面实现。 （4）业主把工程项目委托给监理单位监理之后，主要精力应放在积极创造实施工程项目基本条件和外部环境方面，如组织建设投资到位，申请办理征地拆迁，联系水电供应和对外交通，历史古迹和文物妥善保护和处理，

11、决定工程建设的重大变更，协调地方关系等内容。而不应再组建大规模的工程指挥部调集众多的管理人员，只要配备少数工作人员组建一支精干的管理队伍即可。 （5）通过检查监理工作来实现对项目实施的严密监控。为确保监理责任制能真正落实到实处，业主应建立对每个环节特别是关键节点上的监理人员实行巡视检查和不定期抽查制度。业主单位可随时检查监理日志，通过承包人的反馈意见进一步了解现场监理人员的服务态度和工作能力，掌握监理职责的落实情况，综合考评监理工作。真正体现监理在其位、谋其政、负其责，以实现对工程的有效控制。 2、监理方面 （1）监理单位应将主要精力放在搞好项目管理上，如协助业主选择承包单位，签定工程承包合同

12、，督促业主、承包人履行合同，审核施工图纸、设计变更和施工技术方案。审批分包组织，审核施工组织，现场施工协调，检查验收工程质量，控制工程进度与造价，进行工程计量和掌握工程款项支付，调解各方争议，处理工程索赔和延期等。 （2）监理单位除了掌握好工程技术外，还应认真学习法律知识，对合同应有清晰的概念，能够熟练运用合同解决纠纷，保证工程顺利实施。同时要不断提供自身的素质，在挑选监理人员时，在注重专业素质的同时，也应注重个人的人品，保证监理人员能公平公正的开展工作，真正担负起合同规定的监督管理职责。 四、结束语 业主作为项目建设的投资主体，既是资金的持有人，又是建设项目的所有者。其管理行为对项目建设的成功起着举足轻重的关键作用。因此，业主应尽快抛弃传统的思维方式，及时改进落后的管理模式，引入先进的管理理念和工作方法，点滴工作开始，依法依规行事。认真落实“项目法人责任制”、“招标投标制”、“工程监理制”和“合同管理制”四项基本制度，明确自己与监理双方的职权分工，充分信任、充分授权于监理，只有这样，才能真正确保各项工作的高效正常推进。 监理作为代表业主根据合同约定和规范要求对整个项目建设进行全过程跟踪和全面管理的中介机构，承担着对项目实施的工程质量、进度和投资监控的重任，其行为直接关系着项目的顺利开展。因此，监理单位应该端正监理态度，建立健全完善的监理机