宅基地使用权自愿有偿退出“住房券”交易制度设计.docx

1、宅基地使用权自愿有偿退出“住房券”交易制度设计马智利吴梦琳(敢庆大学，重庆400044)摘要：在“城乡建没用地增减挂钩”“耕地占补平衡”的政策背景F.宅基地改革为解决城市建设用地和农村耕地的供需矛盾提供了突破口。建立宅基地使用权自愿有偿退出制度.可以盘活农民手中闲置资产.增加城市建设用地指标.扩大耕地规模，同时提高农民财产性收入。文章从阐件构建宅基地退出机制的必要性和可行性入手.在分析宅基地的确权制度、价格形成机制等问题的基础上，创新性地设计出了“住房券”交易制度.深入探讨“住房券”的运作流程和使用途径，并建立了退出后的土地整理复垦机制及配套保障机制，从而建立具有我国特色的进城落户农业转移人口

2、宅基地使用权的自愿有偿退出制度。关键调：宅基地；地票；住房券中图分类号:E832.5文献标识码：A文章编号:1009-3540(2017)11-(X)12-0006基金项目：本文系中央商校人文社科原创性基础理论研究项目“农村宅基地使用权自愿有偿退出制度设计研究"(2O17CD-JSKO3YJO5)的阶段性研究成果,作者简介：马智利(1963-),男.重庆大学房地产与建设管理学院教授，博士生导师；吴梦琳(】993-),女，敢庆大学房地产与建设管理学院硕士生。一、问题的引出随着T业化和城镇化进程的快速推进，经济发达地区建设用地需求不断增长.2006年到2011年五年时间里，新增的建设用地

3、供给伊:从40.6万hm，增加到了61.2万hm七在城市建设用地面积不断增加的同时，我国的耕地面积在逐渐减少。据统计，我国大体每年要征用动迁800万亩的耕地转化为国有建设用地，在此基础上加上地方政府与企业偷征百分之十左右，实际上我国耕地每年要减少1000万亩，而2016年全国耕地面积只剩20.24亿亩，如此卜'去，18亿亩的耕地保护红线即将被突破，粮食安全和生态安全遭遇极大威胁。在建设用地指标紧缺、耕地保护的巨大压力下，国家“十三五”规划和国土资源“十三五”规划在土地利用中把资源节约保护放在了突出的位置，提出了耕地和基本农田保有量、新增建设用地规模等约束性指标，并制定f2020年18.

4、65亿亩的耕地红线目标。同时，“城乡建设用地增减挂钩”“耕地占补平衡”等相关政策为解决城市建设用地和农村耕地的供需矛盾找到了突破口。城乡建设用地挂钩制度使农村建设用地成为城市建设用地的主要来源.保证了建设用地总快不增加耕地面积不减少。我国宪法规定城市土地归国家所有、农村土地归集体所有，并且实行严格的土地用途管制制度。农民拥有对宅基地的使用权，宅基地可在村集体内自由流转，但不能用于非农建设。宅基地制度的缺失致使闲曾.宅基地找不到合法的退出途径，农民财产性权利无法表达.部分常年在外务.农民两头占地,宅基地面积只增不减。2016年2月，关于深入推进新型城镇化建设的若干意见明确“要积极探索进城农户对土

5、地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权的自愿有偿退出机制，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益，提高资源利用效率，防止闲置和浪费”。在我国城镇化进程中，遵循我国严格土地用途管制条件下，通过怎样的制度设计盘活大量进城农业转移人口的宅基地，是土地供给侧结构性改革的深层次问题，对统筹城乡发展具有重大指导意义。二、构建宅基地退出机制的必要性和可行性分析（-）构建宅基地退出机制的可行性】.宅基地大量闲置一方面，产业结构不断转型升级带动越来越多的农村富余劳动力进入城镇从事非农工作，农村地区普遍出现了宅基地闲置、“空心村”的问题.土地资源浪费严重。我国城镇化水平每提高1个百分点，就大约有1000万农村人口进入

6、城镇。按照当前农村人均居民点建设用地220n?计算，每年将会有22XKTn?的农村居民点建设用地闲置。另外，土地利用监管机制的缺位及村庄规划体系的缺失，导致农村居民“建新留旧”、宅基地面积严重超标、“一宅多户”问题突出。2010年国土资源部土地利用变更调查数据显示，我国农村居民点用地面积高达16.53万km占全国建设用地总量的62%,是城镇建设用地总量的4.6倍;而同期农村人口规模仅为城镇人口规模的1.4倍。根据中科院地理资源研究所测算，通过构建完善的农业转移人口宅基地退出与盘活机制，全国空心村整治潜力可达0.076亿hn?。由此可见，宅基地整理潜力巨大，集约利用宅基地为城市经济发展腾出更多建

7、设用地指标是十分可行的。2. 国家土地政策支持目前国家层面还没有出台关于宅基地退出的相关法律.但土地管理法物权法担保法等法律和政策文件中已经明确规定了宅基地的权利限制、面积数量、使用范围。如现行的土地管理法第62条、63条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”；“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的,不予批准”；“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知（国发（2010）47号）规定:“有条件的地区.通过农村土地整治示范建设，与散乱、废弃、

8、闲置、低效利用的农村建设用地整治相结合，实施田水路林村综合整治，整治腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地,在优先满足农村各种发展建设用地后，经批准将节约的指标少量调剂给城镇使用的，区分城镇规划区内、城乡接合部、空心村和闲置宅基地等不同情况，因地制宜，量力而行，循序渐进”。上述文件中的相关规定表明：虽然总体上是限制宅基地的流转，但国家鼓励农村开展土地治理工作，鼓励农户自愿有偿退出闲置宅基地等，为宅基地的处置提供了机遇：3. 试点地区成功经验为提高土地集约利用效率、破解城乡“土地困局”，在城乡建设用地增减挂钩的大背景R各地方政府积极开展试点工作，探索出了一些宅基地退出的成功模式。天津市推出“宅基地

9、换房”，用宅基地无偿换取一套城镇住房。浙江省开展“两分两换”的土地治理匚作，即把农民的宅基地和承包地分开、搬迁和土地流转分开，以宅基地置换城镇房产，以土地承包经营权置换社会保障四川省实行“土地银行”模式，在农户自愿的拿础上把退出的宅基地和闲置的小块承包地存入“土地银行”并从中获得收益。一方面，从实践效果上看,这些模式促进r城镇化和新农村建设协调发展，有利于土地资源集约利用，改善了农民的居住环境，提高了农民退出宅基地的积极性，增加了农民财产性收入。另一方面.可以看出这些模式有其一定的适用范围，试点区农民从事非农工作比重大,大部分摆脱了对土地的依赖;置换区域大多为城市近郊,很少涉及偏远农村;地方政

10、府有相当雄厚的财政突力支撑。因此，在构建宅基地退出机制时，要因地制宜，既要借鉴成功地区的经验，又要大胆创新,注重建立完善的收益分配机制,保护农民的土地权利。（二）构建宅基地退出机制的必要性1. 农民财产性收入低下随着农村地区农业生产方式的转变和农村发展的城镇化,农民的收入来源不再是的农业收入，而是包括工资性收入、经营性收入、转移性收入和财产性收入等，其中工资性收入及家庭经营性收入占到农民收入的90%以上，财产性收入只占2%,难以形成财产集聚效应。农民收入渠道单一，而且由表1可知城乡收入差距不断加大，财产性收入比由2006年的2.42扩大到2012年的2.84倍，农民财产性收入虽然也在增长，但增

11、长基数远远小于城市，有限收入无法转化为财产。对农民而言，单靠农业生产或者进城务工难以改善生活现状，而上地赋予农民一种财产权，土地的资本化是增加农民财产性收入的更要渠道°通过退出宅基地,把闲置“资产”变现，农民可以获得高于原来三倍以上的收入.不仅可以解决生计，还获得进城落户的资本,对缩小城乡贫富差距和推动城镇化的发展具有重大意义。表12006年至2012年城乡居民财产性收入（单位：元）2006；200巾008|2009|2010|2011冏12数括来源：困家统计局。农材家庭人均财产性收入100.5128.2148.1167.22023228.6249.1城市家庭人均财产性收入244.0

12、348.5387.0431.8520.3649.0707.02. 城市建设用地指标匮乏根据诺瑟姆城市发展S模型观点，城市化率低于30%时.城市呈点状分布，城市用地需求比较小，城市化率超过30%,个国家或地区将进入城市化加速阶段,城市用地需求迅速增加，大欧侵占农田戒未利用地。从图1可以看出，我国城市化率由2006年的44.34%增长到2015年的56.09%,随着城市化进程的加快,城市人口增加、经济快速发展及非农产业产值比吏提高，因此作为一切生产生活活动承载体的土地必然随之扩张。全国建成区面积由2006年33659.8平方公里增长到2015年的52102.31平方公里，建设规模的不断扩大催生了建

13、设用地需求的增长，短短10年时间里建设用地增长率高达62.38%o一方面.土地资源总量有限旦耕地保护压力巨大.另一方面，我国实行严格的用地指标管制制度,征用建设用地必须有相应的指标。通过城乡建设用地指标挂钩政策，整理农村闲置浪费的土地资源，增加城市建设用地指标的供给，不仅可以助力城市发展，还凹以实现城市反哺“三农”，为新农村建设注入发展资金。图12006-2015年城市化率、城市建设用地规模与城市建设用地面积变化敦据来源：国家统计局°三、宅基地退出机制设计（一）宅基地确权制度设计农村宅基地确权制度设计是宅基地退出的前提和基础。不同于城市土地产权归国家所有,宅基地的产权为一地三权:使用

14、权归农民所有、所有权归集体经济组织共有、处决权归国家所有。所谓宅基地确权，是指在不改变农村宅基地所有权的前提下.以法律的手段确定农户对宅基地的占有权，明晰宅基地流转权、抵押权和经营权的产权范围和权利归属。第按“一宅一户”的原则进行宅基地确权，准确核实宅基地使用权的实际使用面积。若有宅基地实际面积与原始记录面积不符的情况.参照城镇房屋产权登记制度的规范，在充分考虑农民生产生活需要的基础上规定农民宅基地使用的法定面积。第二，按照“房地合一”的原则对农民颁发具备法律效力的确权证竹，确权证书是房屋所有权证和宅基地土地使用证的统-体。与城市房屋产权证一样，宅基地确权证书包含土地使用者的身份信息、宅基地和

15、房屋面积、坐落、四至范围等信息。第三.对面积严重超标、“一户多宅”或者非法获得的宅基地，实行超标面积有偿使用制度，在不得低于该户农民多占用宅基地所获得的收益基础上.按照超标面积大小采取阶梯式收费标准.对非法获得宅基地的农户，加大惩罚力度迫使其退出宅基地。农村宅基地确权制度的主要日的是以法律的形式保护农民的利益.约束政府“强征强拆”行为.农户在宅基地退出中的主体地位得以体现;宅基地确权后扩大了宅基地流转的范围，农户可以将宅基地作为抵押物获得银行贷款，真正实现宅基地的资产化；宅基地有偿使用制度可以抑制农户多占宅基地欲望的膨胀.规范农民的用地行为，同时收取的有偿使用费町作为农村基础设施建设的资金来源

16、。（二）宅应地价格形成机制在目前现有的宅基地退出方式中，无论是现金补偿还是实物补偿,都是由地方政府主导实施的.针对农民应该怎么补偿和安置、补偿的标准是多少等关键性问题，往往是地方政府说了算,农民没能分享土地的增值收益。因此,在宅基地退出过程中，应该将宅基地作为一种特殊的商品参与市场的资源配置。周其仁（2014）认为“农地农房入市，不但让地处大都市圈内的农民有机会先富起来，帮外来农民匚得到一块落脚之地，而H.可以直接帮衬向外迁移的农民,让他们在自带劳动力进城之余,也在老家入市农地农房的财产性收入中.多少分得一杯羹气宅基地复垦还耕有别于农地和未利用土地.除了十.地平整和基础设施建设外.还需要对宅基

17、地E的房屋及其附属物拆除。宅基地的价值应分为两部分:一是地上建筑物的价值（包括庭院、猪圈等附属设施）;二是宅基地使用权的价值，农户作为房屋的产权所有者.应该得到房屋的全部收益.其价值相对比较容易测算。在经济较发达地区，可以与市场接轨采用比较法对被拆迁房屋的价值进行评估;在经济欠发达地区，市场发育不成熟.可以根据房屋的新旧程度、结构及耐久年限采用重置成本法进行评估,对于一些用途单一的偏远农村宅基地，还应该乘以一定的折减系数；在对贫困地区弱势群体的被拆迁房屋进行评估时.应采用政府指导评估法.使房屋价值高于市场价值,帮助农民脱贫致富。但是,受城乡二元体制的制约,在评估宅基地使用权的价值时，不能采有国

18、有土地评估法.宅基地使用权定价缺乏规范化的依据。农村宅基地使用权地票交易，不仅巧妙地绕开了农村宅基地不能用于非农建设的法律问题，而旦通过市场激励机制实现的自由交易，赋予了农民对复垦指标入市的独立交易权.为农民自愿有偿退出宅基地开辟了一个制度通道。农村宅基地使用权价格是在政府管制和市场机制作用下形成，农户自愿申请复垦宅基地，宅基地的作用性质由原来的建设用地变为耕地过程中产生一部分价值，政府投入资本对原来的建设用地进行复垦.此过程中产生的部分价值和相应成本记为C1,土地验收合格后在农村土地交易所进行用地指标交易产生的交易成本记为C2。在市场机制作用下，“地票”交易后形成土地交易价格P,包含并体现了

19、农村宅基地流转过程中土地使用权的价值。因此，宅基地使用权的价值为“地票”交易价格P减去宅基地综合治理成本C1与指标交易成本C2后乘以分配系数为了确保农民财产性收入不受侵害，结合重庆市的经验.分配系数。应大于0.85,根据当地实际情况还可适当上调。当然，目前宅基地法律制度等方面还有待完善,为避免投机行为泛滥,宅基地不能盲目随意地进行市场化交易，可以试点先行，当试点完成,条件逐渐成熟、制度逐步完善后再分阶段适时逐步加以放开推广。（三）宅基地“住房券”交易机制设计1.住房券的优越性与现金补偿、房屋置换补偿一样，住房券作为一种特殊的货币.也是对退宅农户的一种价值补偿，但是只能用于购买城市住房和租赁公租

20、房。券面上附有编号、姓名、身份证号、发放日期和房管局公章,并在“住房券”信息管理系统注册登记,严禁住房券转让或者出售，第一，住房券引导农户先退出宅基地后自愿理性选择安置方式.无须定向捆绑，建立农户资金账户，公租房管理中心或房地产开发公司每月按住房面积和租金标准从账户提取租金,公开记录每一笔账款的来龙去脉，在保障居住权的同时强化了农户的参与权和知情权。第二，相对现金补偿而言，采用“住房券”交易制度极大地缓解了政府财政压力，政府不用向农户支付现金，也不用投入大笔资金建设安置房，只需要集中精力推进宅基地退出工作。第三，房地产开发公司投资的空置率较高的冷清楼盘或烂尾楼工程，政府可采用一定的激励措施（如

21、开发商可以凭券抵扣部分企业所得税）使开发商以合理的价格将住房提供给退宅农户，开发商则凭住房券向政府兑换现金，促进资金回笼。2.住房券的适用对象为防止农户在退出宅基地后失去城市生活的能力而增加社会不安定因素，在宅基地确权颁证和自愿申请的前提下.要设立必要的退出门槛。住房券的核发对象必须同时具备以下三个条件:一是常年（一般为5年以上）在城市从事非农工作但没有安居之所。二是有工作单位提供的劳动合同和收入证明确认其有稳定的工作和收入来源°三是自愿退出宅基地并打算长期定居于城市。“住房券”机制实施的总体流程如图2。首先农户自愿申请退出宅基地，其次村集体及土地主管部门进行农户资质和土地条件审查，

22、再次评估公司评估土地价值并发放等价住房券,最后退宅农户获得“住房券”置换公租房。a*J图2住房券的实施流程图3. 住房券使用途径第一,租赁公租房。农户持住房券向市政府申请公租房，公租房管理中心每月按照租赁面积和租金标准从“住房券”基金账户提取租金。在租住的前5年内，农户不能购买公租房，而且一般情况住房券面值足够冲抵5年租金，所以农户不需要缴纳任何租金.若农户选择提前退出公租房,政府应将住房券的剩余价值以现金一次性补偿给农户。在租住满五年后，农户有三种选择途径:一是购买公租房，若公租房管理中心公布的当期房屋价格小于住房券残值,余额以现金-次性退还，若住房券残值不足以冲抵公租房总价，农户可采用一次

23、性支付、按揭贷款、分期付款三种方式购买未支付价款部分房屋面积,也可以租赁未支付价款部分房屋面积，并按规定租金标准缴纳租金。二是继续租赁公租房，直到住房基金账户金额全部提取完毕。三是退出公租房.政府以现金方式退还住房券的残值。公租房属于共有产权性质，政府鼓励购买公租房的群体在经济富裕后尽快换购商品房，并以房屋购买价加上同期银行存款利息回购其拥有的部分房屋产权，提供给新的需要住房保障的对象,形成“建造一租售一回收一再租售”的可持续供给模式，减少政府公租房的投入。第二，购买经济适用房。若经济适用房的总价小于住房券的价值，在扣除经济适用房价款后以现金一次性支付给农户；若住房券价值不足以抵偿经济适用房总

24、价，农户可采用一次性支付、按揭贷款、分期付款等方式补齐差价，政府可适度降低贷款利率水*。经济适用房房屋产权归农户所有.可以转传，但由于其用地性质属于划拨地，在转售时需补缴土地出让金。另外，在转再时需要对农户的经济条件和工作状况进行摸底.只有在城市右生存能力时，才予以批准。第三,购买商品房。经济富裕的农户可直接用住房券购买商品房.与经济适用房不同的是,农户拥有完整的国有土地使用权和房屋所有权，可以自由进行商品房交易。4. 住房券跨区域流转机制设计在我国现行的上地制度卜建设用地指标跨区域流转是不可行的.待土地和户籍等制度改革成熟后，基于农民T.具有较强的流动的特点，可以向流向外地的退宅农户实施跨区

25、域住房券机制.以保障农业转移人口居住选择权。本地住房券交易是政府调控市场运作.跨区域住房券则需要加大国家F预力度，给予流入地政策倾斜。第一,保障房提供者是流入地政府，土地“地票”交易优先考虑跨市区人口吸附能力强的发达地区.鼓励其把增加的建设用地指标投入保障房建设，若建设用地指标仍为本布拍得，流出地政府应将土地出让的部分收益转移给流入地政府，用于公租房建设。第二，国家根据流入地政府年度吸纳人口数植，给予专门用于建设保障性住房的建设用地指标补偿。如某个城市吸纳了1个跨市退宅农户，根据中国国土资源公报,在经济社会的新常态卜，以阶梯式城镇人均建设用地指控制标准假设每增加一个农业转移人曰需要增加100平

26、米城镇建设用地，国家就补偿该市100平米建设用地指标。第三，建立全国范围内的“住房券”信息管理系统和住房券基金平台，由流入地政府提取住房基金，用于流入地经济建设。第四,农户转为流入地市民.为外市经济做贡献，不再享有流出地经济发展的成果.同时也退出农村土地承包权和集体收益分配权.不再享受土地增值收益。（四）构建宅基地退出复垦机制做好宅基地复垦工作，严格审查宅基地复垦后的用途变化并做好变更登记也是构建宅基地退出机制不可或缺的一环。宅基地退出整理后的用途一般取决于宅基地退出工作的动机。在城乡建设用地增减挂钩的背景F.tl前宅基地退出T作主要分为以下三类:一是将城市近郊或者城乡接合部的农村宅基地退出整

27、理后直接用于农村建设用地，扩大城市建设面积.如天津“宅基地换房”模式、“北京模式”。二是用于集体公共服务设施建设、村庄基础建设，在不突破建设用地指标的情况R将宅基地用于村庄集体经营性建设用地.招商引资建设工业园，如上海“中心村”模式。三是在欠发达山区,为统筹城乡一体化发展，将宅基地复星为耕地,置换城市建设用地指标，并留下部分作为农村建设用地，以改造农村脏乱差的面貌并提供给那些不适应城市生活而被迫返乡的退宅农户。无论哪一种方式或者几种方式的组合，都要充分尊重农民的意愿，切实保障农户的利益，复鼠后的利益分配方式与土地用途密切相关，但在以往的实践中，宅基地复髭所产生的增值收益完全由政府主导分配，农民

28、基本无法分享土地发展权带来的增值收益。毫无疑问，宅基地归集体经济组织共有，村集体和退宅农户才是享受宅基地增值收益的合法主体。若宅基地复块为城慎建设用地的，土地性质变为国家所有.集体经济组织和个人永久失去对原有宅基地的所有权及用益物权.无法参与分配宅基地复垦后的经营收益权。若宅基地复是为农村集体建设用地的.农民可以宅基地作价入股或者享受租金收入。若宅基地复垦为耕地.退宅农户继续拥有饼地的承包经营权.或者以股权转让的方式进行自愿有偿退出，抑或以代耕代种、联合经营的方式与集体共享土地增值收入。总之.无论哪一种方式.都应该打破政府垄断,让宅基地的所有者和投资者共同分弃增值收益。（五）完茬配合保障机制第

29、一，构建农村宅基地退出补偿资金保障体系。现阶段农村宅基地资金来源不足，应构建以政府为主导，社会资金参与型的资金整合模式，发挥市场在农村宅基地退出资金配置中的基础作用，同时政府加强监管力度，对市场进行宏观调控，建设有效弥补市场缺陷的体制机制。创新土地管理投融资模式.保证农村宅基地退出工作的可持续推进，如BOT、TOT、PPP、ABS、PFI等投融资模式。现阶段交易信息的不对称，社会参与度不高，农民对基层政府的信任度较低，严重阻碍了农民退出宅基地的积极性。让农民更多地参与到资金的循环运作体系，不仅可以提高农民对土地整理工作的热情度，还可以降低土地退出工作的风险,提高资金的利用效率，保证宅基地退出与

30、补偿工作的顺利进行。第二，加快户籍制度改革，严格落实城镇各项社会保障。总体来说，目前农民参与宅基地退出的积极性还不够高，究其原因是因为补偿标准过低，宅基地退出后城镇生活得不到保障。农村宅基地对农民来说具有福利性,提供了农村社会生活保障。一旦农民退出宅基地.哪怕是在城镇得到了一套同等面积的住房，城市高消费及农民原有的社会保障也不复存在，降低了农民的社会安全感。因此，必须取消农业户口和非农业户口划分，建立统一的户曰登记制度，明确退宅户的相应权益,妥善安排养老、失业、医疗等各项社会保障，使退宅农民享有与城镇居民平等的各项权利。同时.不能一刀斩断进城农民和土地的联系，需暂时保留农地经营承包权和集体收益

31、分配权，使农民带着土地进城，缓解城市生活压力；待农民完全适应城市生活后，选择适当方式使农民退出农地经营承包权和集体收益分配权,并对农民进行补偿.使农民能在城镇经济立足，社会适应，心理归属.从而实现“人的城镇化”。第三.积极妥善安排宅基地退出农民的再就业和子女教育问题。农民市民化是一个漫K且复杂的过程,要使退宅农民摆脱对农村土地的依赖,真正融入城镇生活，就必须妥善安排退宅农民的再就业问题，给予农户子女城镇教育补贴。对失业农民进行技能培训，大力发展城镇二、三产业,搭建就业平台.提供更多的就业机会;给有能力的农户创造良好的创业环境,提供更宽松的政策支持.使农户子女与城镇子女平等分享教育资源，铲除，择

32、校费”，城公农私”等门槛,让农户子女快速适应新的学习环境，全面提高农户子女的人力资本水平，为城乡一体化培养一批有高素质的后备军。更快地实现农户在城市安居乐业，免去进城农民的后顾之忧吸引更多农户退出宅基地C四、结语无论是从国家政策层面还是地方实践情况来看公租房成为我国保障性住房体系的核心已经是大势所趋。借着土地改革的东风，引入“住房券”交易机制.将农业转移人口的宅基地和城市住房保障体系挂钩，推动宅基地工作的有序进行。农民进城后,宅基地复垦为农用地,复垦的新增农用地转化为地票或者住房券，这样既可以增加农业转移人口流入城市的住宅建设用地指标.又能增加农用地规模，确保18亿亩耕地红线不被突破，同时使进城农业转