破除城乡“二元”壁垒,浅析重庆户籍改革之路

1、破除城乡“二元”壁垒，浅析重庆户籍改革之路张端【摘要】从2010年8月开始，作为中国统筹城乡综合配套改革试验区的重庆市以解决农民工城镇户口为突破口，开始全面启动户籍制度改革，力争到2020年全市户籍人口城镇化率达到60以上。这被认为是中国大城市以破除城乡二元体制藩篱为目标，有组织地向农民敞开胸怀，使农民能够没有顾虑地带着足够财富和尊严进城。另一方面，在取得举世瞩目成绩的同时，户籍改革也面临着诸多问题与挑战。如何平衡城市社会保障能力和“进城”人口激增的矛盾；如何消除被“身份壁垒”所取代的“经济壁垒”。在户籍改革之路上我们任重道远。【关键词】重庆 户籍改革 城乡统筹 民生保障【Abstract】S

2、ince August 2010, as China's urban and rural synthetically reform testing district of chongqing to resolve the town account as a breakthrough, began full start the household registration system, strive to reform in 2020, the household register population urbanization rate above 60%. This is cons

3、idered Chinese cities to break the urban and rural system barriers for target, organizations in an open mind to farmers, so that farmers can no concerns the wealth and dignity enough zone into the city. On the other hand, have made remarkable achievements in the meanwhile, the household registration

4、 reform is facing with many problems and challenges. How to balance urban social security ability and the "population explosion" into the city of contradictions; How to eliminate barriers "by" identity replaced "economic barriers". In the reform of the household registr

5、ation on the road we motorists.【key Words】Chongqing Reform of the household registration Urban and rural People's livelihood security2010年7月25日重庆市人民政府以破冰之势发出了重庆市统筹城乡户籍制度改革意见，这一历时十年，惠及一千万人口的重大战略方针究竟何以面世；又将对全国社会户籍制度改革产生如何的先导作用；是能够否真真切切的改变城乡人口的不平等地位打破“二元”体制。一系列问题，无不引发着世人的关注与思考。一、重庆户籍改革基本情况1、户籍改革的背景

6、长久以来，我国实行城乡分割的户籍制度，不是出于治安管理的需要，而是因为城乡居民在享受社会保障和公共服务方面存在的显著差异。“改革开放前，我国为迅速改变一穷二白的落后面貌，按照计划经济的模式，通过统购统销和价格剪刀差，以农业哺育工业。”为此，选择了城乡分割的工业化道路，限制城乡居民自由迁徙的户籍制度应运而生。改革开放后，以乡镇企业的兴起和大量农民工进城为标志，广大农民迅速融入了工业化的浪潮，为中国经济前三十年的长期高速增长做出了巨大贡献。但由于工业化与城市化脱节，进城农民不能与城市居民享受同等的社会保障和公共服务，成为事实上的“二等市民”。“区分农民市民的户籍管理制度无疑是一个计划经济的产物，这

7、个条例以法律形式严格限制农民进入城市，限制城市间人口相互流动。在城市与农村、市民与农民之间成了“鸡犬相闻，老死不相往来”的二元格局。”我国现行的就业制度、教育制度、保障制度、人事制度、医疗制度等对市民、农民标准不统一，使得农民进到城市工作，也只能游离于体制之外。“改革成果，共建共享”成为一句空话，时至今日，户籍政策已经成为这一系列制度不公的核心载体，也成了改革向纵深发展的“枷锁”。 2、重庆户籍改革概况重庆此次户籍改革在秉承“统筹规划、自愿有偿、积极稳妥、综合配套、促进发展”的基本原则之下，提出了总体目标两步走战略：“第一阶段，20102011年。重点推进有条件的农民工及新生代转为城镇居民，解

8、决户籍历史遗留问题，力争新增城镇居民300万人，非农户籍人口比重由目前的29%上升到37%，实现转户人口在主城、区县城、小城镇三级城镇体系的合理布局。第二阶段，20122020年。通过系统的制度设计，建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，进一步放宽城镇入户条件，力争每年转移80万90万人，到2020年新增城镇居民700万人，非农户籍人口比重提升至60%，主城区集聚城镇居民1000万人，区县城集聚城镇居民600万人，小城镇集聚城镇居民300万人，形成合理流动、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。”同样的，重庆户籍改革的对象也有一个具体详尽的划分。重庆市户籍制度转户重点群体分为两类

9、：一是有条件农民工及新生代。包括在主城区务工经商五年以上、在远郊区县城务工经商三年以上的农民工、农村籍的大中专学生和新增退张广生.重庆户籍改革的现实意义J.社会研究，2010(12).何静.我国户籍制度改革的困境及对策建议J.人大复印资料,2010(8).重庆市人民政府.重庆市统筹城乡户籍制度改革意见M.重庆.2010（7）. 役的农村士兵。二是解决历史遗留问题。包括1982年以来全市已用地未转非人员、大中型水利水电工程建设失地未转非人员、城中村未转非人员和农村集中供养五保对象。具体的来说，重庆市户籍制度改革配套政策体系可以形象的称之为“3+5”。3是指3年过渡，5是指5项纳入。“3年过渡”是

10、指对农村居民转户后承包地、宅基地的处置，设定了3年过渡期，允许转户农民最长3年内继续保留宅基地、承包地的使用权及收益权。“5项纳入”是指农村居民转户后，可享受城镇的就业、社保、住房、教育、医疗政策，实现转户进城后“五件衣服”一步到位，与城镇居民享有同等待遇，真正体现“劳有所得、老有所养、住有所居、学有所教、病有所医”。“根据以上分析，可以将重庆模式的户籍制度改革界定为: 在不根本改变城乡二元户籍制度和农村土地管理制度框架下，以政府行政力量为主要推力，以转户为基本动力的驱动农村剩余劳动力大规模进城的加速工业化和城市化运动。”二、户籍改革中存在的相关问题重庆的户籍改革采取了综合配套的改革方式，提出

11、了可操作性强、见效明显的实施方案，有助于解决区域内城市化滞后的问题，提高农村人均土地经营规模，缓解“三农”问题，形成了具有突出特点的地域模式。但是，重庆的户籍改革依然存在着一些固有的诟病和不足。大量的人口迁徙与城市的接纳能力是否匹配？农民在失去土地之后是否能够充分享有城市的社会基本保障？教育文化水平和经济能力上的差异是否会带来新的城乡“藩篱”?以上种种无不拷问着这次备受关注的改革。1、综合配套措施跟进不足户籍改革是项“牵一发而动全身”的庞大工程，在这一体系中绝不仅仅是户籍改革本身的问题，它涉及到整个城市管理系统的综合接纳能力。首先是本地区的财政实力，我们知道坚实的财政基础是有效开展社会保障工作

12、的前提，在当前城市财政收入不变的现状下，大量的人口流入势必会对重庆城区的接纳能力带来沉重压力，与此同时人口的迅速增加致使城市交通拥堵，教育资源急剧紧张，社会保障压力增大，治安和刑事案件法案数量增加，城市治安压力加大，同时在医疗行业方面患病人员的数量增长也给其带来了严峻挑战。所以，如果城市居住区域自身的相关配套条件还未跟进，相关政策法规还未健全。就很难“消化”掉突然融入的新人口，不仅没有实现城乡统筹的目的，反而会影响到正常的城市化进程。 刘长锋.对重庆户籍制度改革的思考J.社会观察,2011(3).2、身份壁垒消除而经济教育壁垒依旧存在通过户籍改革，看似降低了农民工的准入标准，实则农民工的进城门

13、槛提高了。这一现象主要体现在经济能力和教育水平两方面。进城的经济成本大大增加, 这主要体现在房价与民工收入的关系上。高昂的房价和低微的收入, 使民工很难达到转入城市的要求。所以, 目前绝大多数民工想通过经济渠道获得城市户口几乎是难以实现的。此外, 民工进城的其他成本, 如子女入学、日常生活等也都在不断加大。这一系列高昂的成本只能使进城民工面对城市生活望而却步。高门槛的另一表现集中在对相应行业的外来务工经商人员的文化程度要求上。用人单位在招用外地人员时,工种都改为文化素质准入限制。 过去允许农村劳动力进入的行业、工种, 现在一律要求高中以上文化程度,这实际上是将占农村劳动力最大比例的低学历人群拒

14、之于城市之外。“从我市出台的户籍改革政策来看, 其中重要目标之一就是引进人才, 而几乎所有人才市场上的招工条件都有文凭和学历要求。这就使得人口向城镇转移呈现出明显的素质梯度关系, 素质越高转移能力越强。而学历、文凭、技术证书, 对于普通民工来说, 仍然是一个跨不过的槛。” 3、土地已失而保障未至在户籍改革之前，进城务工的农民尚有一个回旋的余地：纵使无法在城市立足生根，也可以回家务农。然而，户籍改革变相的加大了农民工的进城风险。“使得进城民工对土地更增添了一份特殊的眷恋, 把它视为自身保障的最后依托。迁户入城, 就意味着失去家乡的承包地, 失去最后的生活保障。”按照重庆市现行的改革设计方案和相关

15、法律法规，进城农民最终要在“城市户口”和“农村土地”之间做出二选一的抉择，3 年过渡期后不退出农地，则必须转回农村户口。即使按照目前补偿最为充分的征地“农转非”政策对进城农民土地权益进行补偿，农民土地的当前价值和随经济发展形成的未来价值实在不可同日而语。另一方面，进城农民穿上的城市“五件衣服”十分单薄。住房方面，重庆大规模集中修建“公租房”对进城农民是存在积极意义，但能否适合收入偏低、就业地点多变的进城农民家庭长期居住仍需要实践检验。在“养老医疗”方面，全国基本的养老和医疗保险正在快速趋向城乡一体化，而保障更强的保险则需要用人单位缴纳保险费。“企业按市场法则会选择低成本劳动力，最终最可能出现的

16、结果是企业选择将所缴纳保险费变相从职工工资中抵扣。在这个问题上难道要去韦之,凌华.户籍改革勿用经济壁垒代替身份壁垒N考试周刊,2011（6）.管宏杰.重庆市户籍制度改革基本情况J.重庆大学大学学报,2011 (5). 依赖雇用单位的道德水平和政治觉悟吗？”总而言之，进城退地实质上形成了农民“土地换社保”的现实，进城农民脱去“三件衣服”后，政府在为其添加的“五件衣服”尚显鄙陋。三、对户籍制度改革推进的几点建议笔者认为在户籍改革的过程中首先应当明确一个“低门槛，渐进式”发展思路。“将户籍制度改革作为推动城市化的有效途径，切实解决“人”的问题，为促进城乡权益公平、实现科学发展、构建和谐社会提供更好的

17、体制保障。” 1、不断完善土地管理和利用制度土地问题是户籍制度改革的核心问题，也是城市化过程中的核心问题。一是延长农村土地承包期，体现长久不变。二是对农村土地进行“保留收益权，剥离支配权”的股权化改革，让农民进城之后拥有对农村土地的收益权，并且有一个平台进行交易，真正实现拥有权。三是用好建设用地增减挂钩政策，体现城市反哺农村。2、加强对新转户居民和农民工的职业技能培训。“绝大多数农民工在城市中从事的是一些简单体力劳动，缺乏社会竞争力，只有加大对农民工的培训力度，探索更为科学有效的培训内容及方式，授人以渔，才能在巩固已有城市化进度的同时，吸引更多的外来农民。”未来十年重庆将出现1000万个左右的

18、就业机会，这样从某种程度上也满足了进城落户的农民工的就业需求。通过政府一系列的政策扶持，解决转户人员的就业老大难问题，使其能够在城市中立足扎根。 3、深入完善相关配套政策，提高综合接纳能力。重庆的户籍改革作为一项创新型的工作，涉及到方方面面的具体细致工作。我们要充分利用各种社会资源，以人民群众的切身利益为出发点，推动城乡经济社会的协调发展。尽可能的调动人力，财力去完善各类配套措施，加快城市化发展步伐。户籍制度改革结合户籍转移，系统的建立土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，逐步消除城乡户籍待遇差距，促进城乡户籍制度融合，才能从根本上推进城乡统筹试验区的快速发展。四、结语“摸着石头过河”是我国渐进式改革的基本策略，正是由于改革中不断发现成希，陈以怀.对我国户籍改革政策的反思J.北京大学学报,2010(11).黄彬.强化户