对我国社会保障制度的思考及探索

1、对我国社会保障制度的思考及探索内蒙古医学院公共教育学院运动医学班陈 柏 谕现代社会保障制度是国家或社会依法建立的、各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的统称，是国家或社会通过再分配和第三次分配手段保障和改善国民生活、增进国民福利，进而维护并实现社会公正和平等的制度安排。中国作为一个同时处于从低收入向中等收入国家发展的国家和一个从计划经济向市场经济转变的国家，收入差距和贫困问题目前已经引起政府和社会各界的广泛关注。我认为，发展本身并不能解决收入和财富的分配问题。在经济总量和收入总量增长的同时，如果不能处理好分配问题，仍然会导致严重的收入差距。目前，各级政府采取种种政策手段，尝试缩小或消

2、除收入差距。最常规的手段是依靠社会政策进行再分配。也就是说，一方面是通过政府税收，对收入进行二次分配，调节收入在不同人群、不同地区之间的分配关系，另一方面是通过政府建立健全的社会保险、社会救助机制，通过构建社会安全网，保护弱势群体。但是，再分配政策由于过多地依靠政府行为，存在着潜在的损害合法、勤劳致富积极性的危险。因此，我认为该政策手段的采用必须适度，特别是按照我国目前的发展水平，我们实际上、也没有足够的财力进行大规模、大范围的社会再分配。据报道，整个社会经济改革过度的效率取向影响了社会保障法制建设的理性判断与决策，并最终损害了社会保障法公平价值的实现。还有就是，在中国现行的社会保障法律规范中

3、，公平的价值理念也一直未能真正得到确立。社会保障法的形式公平，即凡为社会保障法视为相同的社会成员，都应当以法律所确定的方式来对待。然而，现行社会保障立法中存在着许多形式不公平的现象。它主要表现为社会成员在社会保障法上享受的权利不平等，也表现在人们享受社会保障机会上的不平等。社会保障法的实质不平等，是指社会成员在享受社会保障待遇时事实上的不平等，没有体现能够给予社会弱势群体优惠待遇以实现对其倾斜性保护。相对于形式不公平而言，中国现行社会保障法中的实质不公平尤甚，这直接导致社会保障结果的不平等。社会保障法实质不公平的存在，使得中国现行社会保障法不仅无法实现社会和谐发展所需要的公平，而且在一定程度上

4、造成了新的不公平或破坏着社会公平，成为激化社会问题与社会矛盾的新的因素。为了解决上述中国现行社会保障法中的不公平问题，我提出以下建议：采取比较优势的增长方式和对产业结构要进一步调整，通过扩大就业，增大劳动报酬在分配格局中的份额，是最根本的和最有效的缩小差距的方式。使每一个人都确立公平价值的理念，尤其是要真正体现在社会保障立法中去。将公平确立为社会保障法的首要价值理念，纠正在社会保障立法中过分强调惟效率论的错误观念，在思想观念上进行正本清源。通过立法来弥补社会保障制度的缺漏，推进社会保障体系的完备化。通过立法逐渐地健全社会保障项目，扩大社会保障覆盖范围，最终形成没有漏洞的社会保障体系，使全体国民

5、普遍享受社会保障。为了实现公平，社会保障法要保证社会保障待遇的增长要与社会经济发展速度和物价增长率相适应。建立社会保障监督的机构，查处社会保障法执行中的不公平问题。任何制度，包括法律制度都需要监督机制来监督其实际运行，并纠正制度执行过程中出现的偏离制度初衷的行为。据新浪网报道:社会保障法律制度自身的完善，是共享理念归位的前提。2004年宪法修正案首次将“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”载入宪法，然而有关社会保险、社会救助、社会福利等的各单行法律尚未出台，这就使得全民共享发展成果的前景有着很大的不确定性。因此，我认为现在最当务之急的是加快社会保障立法步伐，完善社会保障法律体系，将

6、全民共享的理念上升为国家意志。其实，中国现行社会保障法条也存在着实质上的不正义。由于长期缺乏合理的价值理念的指导，导致中国新型社会保障制度目标经历了多次变化，这些都限制了人们对社会保障法的本质的认识，使其大多针对实践中的某些具体问题而制定，表现出“头痛医头，脚痛医脚”的倾向；此外，其确立的内容有效性不高，如对保障对象身份上的限制产生了制度性的不平等，这些均无法从总体上满足确立、稳定制度并促进制度发展、实现制度目标的需要和期望。为了加快社会保障法制建设，通过法律正义来维护和实现制度的正义性，针对上述现实存在的问题，我现提出以下建议：我们要共同明晰正义的理念。社会保障法要以体现、维护和实现正义为其

7、基本宗旨和最终目标，在法律的制定、修改和执行过程中则要将正义理念明确为具体的和有应用性的标准。只有这样，我们才能多方面的实现社会保障形式上的正义。一方面要统筹社会保障立法规划，按照适度集中的原则设计符合逻辑的多层次的法律结构，逐步完善社会保障法律体系；另一方面要实现由地方立法向中央立法。我认为这应该不仅是在全国范围内全面推进社会保障制度的基础，而且还可以避免某些利益的分割给制度发展带来的障碍。我们还要明确并且一定要落实社会保障法的实质性的正义。社会保障法要体现其既是社会成员生存权利保障法和社会安全法，同时也是社会稳定法、和谐法的本质；帮助国民摆脱生存危机、满足国民的生活保障需求并不断改善和增进

8、国民福利、实现整个社会的和谐发展和制度自身的可持续，这些制度目标也正是社会保障制度正义实现的载体，只有通过具体的法律规范细化并确定，才能保证其实现。我们还必须让收入的分配格局与经济增长的方式相一致。人们的收入来源于生产要素报酬，即资本的报酬、劳动的报酬和其他资源如土地的报酬。增长方式决定了各种生产要素在生产过程中的比例或贡献份额，从而决定了要素报酬的构成。如果在一个劳动力丰富的国家采取资本高度密集的产业发展方式，则资本获得的报酬就高，相应地，收入和财富就向少数资本要素拥有者集中，收入差距就大。相反，如果采取劳动密集型的产业发展方式，劳动者的报酬份额就大，收入分配就比较均等，收入差距就比较小。事

9、实上，在整体收入分配状况恶化的过程中，我们可以看到这种关系。20世纪90年代后期以来，劳动者报酬在我国国内生产总值中的比重有所下降，从1998年的53 1%降到2000年的51.4%，再到2003年的49.6%。与此对应的则是资本分配的比重提高，导致的结果就是收入分配的不均等。可见，通过扩大就业，既有利于形成符合我国劳动力丰富比较优势的发展方式，又能够有效地缩小收入差距，实现分配公平。而且这种缩小收入差距的效应是存在于增长模式之中，从而可以成为经济发展本身所固有的性质。我们应该明确界定再分配政策的扶助对象。首先是对于因丧失或缺乏劳动能力而陷入困难的群体，如残疾人、慢性病患者、老年人等进行救助。

10、其次是在劳动者生命周期的不同阶段进行平衡共济，如退休职工领取养老金，失业人员领取保险金等。第三是对由于政策因素承受特殊冲击群体进行补贴或救助，如对于资源枯竭型产业与企业脱离劳动关系的工人进行补偿。最后是对由于历史和自然原因造成的困难对象进行特殊支持和扶持。如实现西部开发战略、东北振兴战略和工业反哺农业等地区或部门支持政策。在明确界定再分配政策扶助对象和范围之后，需要通过更加准确的瞄准，集中资源扶助真正的困难群体，提高政策效率。21世纪是人口老龄化的时代。1999年中国迈入了老龄社会，是较早进入老龄社会的发展中国家之一。全国老龄工作委员会办公室于2006年2月23日发布中国人口老龄化发展趋势预测

11、研究报告，将我国21世纪的老龄化发展程度分为三个阶段：第一阶段，从2001年到2020年是快速老龄化阶段。中国将平均每年增加596万老年人口，年均增长速度达到3.28，大大超过总人口年均0.66的增长速度。第二阶段，从2021年到2050年是加速老龄化阶段。伴随着20世纪60年代到70年代中期的新中国成立后第二次生育高峰人群进入老年，中国老年人口数量开始加速增长，平均每年增加620万人。同时，由于总人口逐渐实现零增长并开始负增长，人口老龄化将进一步加速。到2050年，老年人口总量将超过4亿。第三阶段，从2051年到2100年是稳定的重度老龄化阶段。2051年，中国老年人口规模将达到峰值4.37

12、亿，约为少儿人口数量的2倍。进入高度老龄化期。伴随着即将来临的“白发浪潮”，中国传统的养老模式受到了比较严峻的考验。目前中国城市还尚无较系统的养老服务体系，养老服务设施严重的不足，远远不能适应老年人口发展形势的需要，相反，它完全要由国家包办社会福利事业的道路也是走不通的。因此，如何走一条符合中国国情的老龄福利道路是我们应该着重考虑的。我认为我们的经营模式及所面临问题是：据查找有关资料我国的养老服务设施按照投资来源及管理方式可分为四种类型：第一类是直接由政府即市民政局投资并管理的市级综合性机构，是一种完全由政府负责照顾无依无靠的特困人群的模式。第二类是集体所有制企事业单位投资的养老设施。建立的主

13、要目的是为职工、曾在职职工或家庭提供低价或免费服务。第三类是城市的街道居委会或农村的乡镇民政部门投资和管理的机构。其运营经费主要来源于入住人员交纳的服务费和投资单位的补贴。第四种类型是由个人投资并由个人或组织管理的机构设施。这类设施在过去的五年里都得到迅速发展。而在各类养老设施中我认为普遍存在着一些问题：比如，缺少长期看护服务的具体规章制度从而影响着服务的质量。养老服务设施虽然在政府部门指导下运作，但没有任何部门对其人事任免以及服务水平负责。在具体实施层面，目前我国养老设施的服务规则照搬于医疗部门，往往并不符合长期看护的要求。再如，缺乏发展动力。这里所指的是资金所存在的差距。一是养老服务设施自

14、身资金水平。以北京为例，养老服务设施的资金来源主要是政府补贴和个人投资。在前者难以保证，私人力量日益壮大的局面下，养老设施的福利性质正向商业性质转变。尽管国家鼓励社会团体和个人兴办养老设施，但落实到基层事务上，相关的优惠政策不能及时到位，导致民营养老设施发展迟缓，数量少，积极性不高。二是个人经济水平。日本老人安度晚年的根本原因在于其雄厚的资金支持。各种养老保险，特别是“介护保险制度”为老年人提供了主要费用来源。而我国老年人享用养老服务的费用主要依靠单位发放的退休金与子女赡养。针对老年人的保险业务也仅存在医疗领域，难以对日常生活进行支持与照顾。第三，我国养老服务设施缺乏规范性，专业看护人员极其缺

15、乏。据清华大学社会学系裴小梅教授介绍：就北京市的情况而言，养老设施管理者中拥有大专以上学历的人占17，12的人拥有高中学历。面对上述情况，我认为有必要介绍一下日本的“小规模多功能老人之家”。从网上得知，仙台市大小10几家老年公寓，其中多半是“小规模多功能老人之家”。它们就像一个个家庭：平均100多平米的房子，划分为休息、娱乐、餐饮等区域。“小规模多功能老人之家”主要有三个特点：一是“地域密着”：建在住宅区密集处。其优点是可以延续老人的关系网。二是“小规模”：老人可以与这个“家”保持更加私人化的关系，他们的来去可以自由。三是“多功能”：服务老人的项目繁多，多元化经营。从以上三个特点不难看出，这种

16、老人之家在关注老人生理健康的同时更加看重老人社会性的维护。日本各地都有大量这种小型养老服务设施，由于它们距离老人本来生活的家很近，因此可以与“在宅服务”很好的结合。当老人希望在“小规模多功能老年之家”度过一些日子时，他便可以自行或者由子女送往那里。如果想待在家中，也可以不出门。完善的紧急救援系统，特别是夜间救援系统，帮助老人及时与外界联系。“小规模多功能老人之家”与“在宅服务”相结合已经成为日本老年人安度晚年的良好选择。日本“小规模多功能老人之家”是我国养老服务的良好范例。我认为其运作模式与中国国情相符合。首先是中国传统重视“养儿防老”。“居家养老”仍是我国大众最为接受的养老方式。其次是投资不大。我个人认为对老年人来说社区也是一个很好的选择，社区