我国水事纠解决机制研究(一)

1、我国水事纠解决机制研究 一关键词:水事纠纷/诉讼方式/ADR方式内容提要:水事纠纷解决机制是诉讼方式和 ADR方式所构成的有机整体， 该机制是公民或行政区域的水资源权利受损，以及遭受水污染侵权损 害时的重要救济手段。 虽然我国?民事诉讼法?、?环境保护法?水法?、 ?水污染防治法?、?水土保持法?等法律对水事纠纷的处理作出了规 定，但是由于这些法律规定存在的滞后性和不系统性的缺陷，造成了 该机制处理水事纠纷的效果不容乐观。为了保障水事纠纷及时、高效 的得到解决，完善我国的水事纠纷解决机制已刻不容缓。引言 水作为生命之源，是生物圈不可或缺的重要资源，人类和其他物种的 生存都离不开水资源。水资源主

2、要以水系形式分布，因我国的水系分 布不均衡性，且在水资源的开发、利用过程中，因上下游、左右岸存 在着不同的利益需求，往往容易引发水事纠纷，甚至导致群体间和地 区间的恶性冲突。根据?全国水利开展统计公报?公布的数据， 2006 年全国共调处的水事纠纷为 9551件， 2007 年全国共调处的水事纠纷为 9358 件。1上述仅是记录在案的经行政机关调处的水事纠纷的数量， 实际发生的水事纠纷的数量要远远大于这个数值。面对数量如此庞大 的水事纠纷，为了有效的保障公民的环境利益，就需要通过水事纠纷 解决机制来发挥作用。一、水事纠纷和水事纠纷解决机制概述一水事纠纷概述水事纠纷指在开发、利用、节约、保护、管

3、理水资源和防治水灾害过 程中以及由水环境污染行为、水土工程活动所引发的一切与水事有关 的各种矛盾冲突。 1为了对水事纠纷有一个清晰的认识， 需要注意下述 三方面的内容， 即水事纠纷中 “水的范围、水事纠纷所发生的领域以及 水事纠纷的类型。1水事纠纷中 “水 的范围。我国?水法?对其调整 的水资源的范围作出了界定，该法第 2 条第 2 款规定： “本法所称水资 源，包括地表水和地下水 。因此，水事纠纷的 “水仅限于在中华人民 共和国领域内的地表水和地下水。本文所探讨的水事纠纷主要是在地 表水及地下水的开发、利用、节约、保护、管理和水污染防治过程中 所产生的纠纷。2水事纠纷发生的领域。因为水资源具

4、有的属性不 同，水事纠纷所发生的领域也就不同。 从水具有的资源属性来讲， 水作为一种重要的自然资源，在开发、利用、节约、保护、管理水资 源和防治水灾害领域，会发生因用水、防洪、水质、水量和防治水土 流失等原因而引发的纠纷。 从水作为污染媒介属性来讲，水体因为 某种物质的介入，会导致其化学、物理、生物或者放射性等特性的改 变，从而影响到水的正常利用，危害人体健康 2。在水污染防治的领 域，会发生因水污染而产生的侵权纠纷。 3水事纠纷的类型。根据 水事纠纷发生在民事主体之间，还是发生在不同的行政区域之间，可 以把水事纠纷分为民事主体间的水事纠纷和跨界水事纠纷。 民事主 体间的水事纠纷。该类纠纷主要

5、是发生在个人之间、单位之间或者个 人和单位之间的水事纠纷。这类纠纷产生原因简单、纠纷主体明确且影响较小。跨界水事纠纷。这类纠纷主要发生在不同的行政区域间， 因水污染、水土流失侵权和防洪防汛等原因而产生的规模较大、原因 复杂且影响较为严重的纠纷。二水事纠纷解决机制概述 水事纠纷解决机制是由各种水事纠纷解决方法所构成的有机整体。该 机制主要包括诉讼和ADR两种类型的纠纷解决方式。1诉讼方式。 诉讼方式主要是指发生水事纠纷，当事人向法院提出民事诉讼，法院 受理案件后，通过法庭审理，根据查明和认定的事实，正确适用相关 法律，并以国家审判机关的名义，确定当事人应当承当的民事法律责 任，对整个诉讼案件作出

6、权威性的判决或裁定。 3诉讼方式作为传统的 纠纷解决模式，在水事纠纷的解决中起到重要作用。需要强调的是， 可以用来解决水事纠纷的诉讼方式仅指民事诉讼诉讼，不包括行政诉 讼和刑事诉讼。 2 ADR 方式。根据美国法律信息网的解释，替代性 纠纷解决方式ADR2是指 各种各样纠纷解决程序的统称。所有ADR程序的共同之处在于替代一词，每一种ADR程序都是对法院裁决的替 代。作为对传统纠纷解决模式的补充，ADR也被广泛的运用于水事纠 纷的解决。需要强调的是， ADR 并不是对传统的诉讼模式的替代，而 是一套与诉讼模式相并存的纠纷解决模式。当出现水事纠纷，诉讼方式和 ADR方式所发挥的作用一样，都是在当

7、事环境利益无法实现的前提下，通过对社会关系进行二次调整的方式 来实现矫正的环境正义。为了实现水资源开发、利用和保护过程中的 社会正义，有效的发挥水事纠纷解决机制的作用意义重大。二、我国水事纠纷解决机制的现状 根据我国?民事诉讼法? 、?仲裁法?、?环境保护法?、?水法?、?水土 保持法?和?水污染防治法?等法律的规定，水事纠纷解决方式有诉 讼、协商、人民调解、 行政处理方式等。 通过诉讼方式解决水事纠纷， 需要借助于国家审判权的发挥，具有一定的特殊性，作为一种独立的 纠纷解决方式。 相对于诉讼方式而言， 协商、人民调解和行政处理 行 政调解、行政裁决、行政仲裁等作为诉讼之外的，可供选择的水事

8、纠纷解决方式，被统称为水事纠纷 ADR解决方式。一诉讼 诉讼作为最根本的水事纠纷解决方式，相关法律已经作出了规定。 ?民 事诉讼法?第 3条规定： “人民法院受理公民之间、法人之间、其他组 织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适 用本法的规定。 该规定作为水事纠纷案件提起民事诉讼的根底，为水 事纠纷的解决提供了司法救济途径。依据该条规定，所能提起水事纠 纷的诉讼仅是发生在平等民事主体之间的水事纠纷，不包括跨界水事 纠纷。需要强调的是， 因为水事侵权不仅会侵害到当事人的财产利益、 而且还会侵害到人格利益生命权、人身权和身体权 ，所以当发生水 事纠纷，当事人可以根据受侵害权益

9、的种类不同，而提起财产关系诉 讼或人身关系诉讼。?环境保护法?和相关水事法律，对因水事纠纷而 提起的民事诉讼作出了较为详尽的规定。 ?环境保护法?第 41 条第 2 款规定： “赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环 境保护行政主管部门或者其他依照省委规定行使环境监督管理权的部 门处理；当事人对处理决定不服的。可以向人民法院起诉。当事人也 可以直接向人民法院直起诉。 ?水污染防治法?第 55 条以及?水土 保持法?第 39 条都做出了类似的规定。由上述规定可知平等民事主体 之间因水污染侵权、水土流失损害等原因而产生的水事纠纷，可以向 人民法院提起关于赔偿责任和赔偿数额的民事诉讼。

10、二协商 协商是指发生水事纠纷后， 在符合现有法律、 法规的前提下， 在自愿、 互谅的根底之上，通过当事人自行达成合意的方式来解决纠纷。自古 以来，中华民族都一直都崇尚 “以和为贵 的精神， 因此，协商被视为最 根本纠纷解决方式而得到了较为广泛的运用。 在水事纠纷解决机制中， 协商不仅是一种制度，而且还是一种手段，运用其他方法解决水事纠 纷通常也要用到协商方式，因此，协商在水事纠纷解决领域具有适用 的广泛性和灵活性等特征。按照现有法律规定，协商方式既可以解决 平等民事主体之间的水事纠纷，又可以解决跨界水事纠纷。 1平等 民事主体间的水事纠纷。?水法? 第 56 条规定了单位之间、 个人之间、 单

11、位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决。 2跨界水事纠纷。 ?环境保护法?第 15 条规定： “跨行政区的环境污染和环境破坏的防 治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解 决，作出决定。 ?水法?第 56 条规定： “不同行政区域之间发生水事 纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关 各方必须遵照执行。 有上述分析可知，协商方式既可以用来解决平等 民事主体间的水事纠纷，也可以用来解决跨界水事纠纷。三人民调解 水事纠纷人民调解主要是指，由乡、镇或街道办事处的人民调解委员 会负责调解当事人之间水事纠纷的方式。我国的法律、法规对通过人 民调解方式解决纠纷作出

12、了较为详尽的规定。 如?宪法?第111条第 2 款规定： “居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生 等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷， 协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建 议。?民事诉讼法?第 16条第 1款规定： “人民调解委员会是在基层 人民政府和基层人民法院指导下， 调解民间纠纷的群众性组织。 此外， 1989年国务院公布的 ?人民调解委员会组织条例? 和司法部 2004年颁 布的?人民调解工作假设干规定?都对通过调解方式解决纠纷作出了相 关规定。人民调解作为我国特有的纠纷解决方式，其体系化和法律化 程度相对较高。根据?人

13、民调解工作假设干规定?第 22 条规定， “人民 调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间、公民与法 人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。 依据上述 法律规定，人民调解只能解决平等民事主体之间所发生的水事纠纷， 跨界水事纠纷不属于人民调解的范畴。四行政调解水事纠纷行政调解，是指国家行政机关针对某一水事纠纷，应双方当 事人或一方当事人的请求，作为调解主持人，依据纠纷发生的客观事 实和有关法律的规定，在陈明利害、辨明是非、分清责任和平等协商 的根底上， 促使双方当事人达成调解协议。 4相关法律对通过行政调解 方式解决水事纠纷的规定存在下述两种情况：第一种情况是，明确规 定

14、通过行政调解方式解决水事纠纷。 ?水法?第 57 条规定：“单位之间、 个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决；当事人 不愿协商或者协商不成的，可以申请县级以上地方人民政府或者其授 权的部门调解， 也可以直接向人民法院提起民事诉讼。 第二中情况是， 规定通过行政处理方式解决水事纠纷。 ?水土保持法?第 39 条第 2 款 规定： “赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由水行 政主管部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。 当事人也可以直接向人民法院起诉。 此外，?水污染防治法?第 55 条 也作出了类似的 “处理 规定。第二种情况中的 “处理 究竟是多种

15、行政解 决方式的集合，还是指某种具体的解决方式？这一疑问曾一度制约着 行政机关对水事纠纷的处理。基于上述原因， 1992 年全国人大法工委 就国家环保局 “关于如何正确理解和执行?环境保护法?第 41 条第 2 款的请示 作出的答复，认为：“当事人对环保部门就赔偿纠纷所作的调 解处理不服而向人民法院起诉的，不应以环保部门作被告提起行政诉 讼，而应就原污染赔偿纠纷提起民事诉讼，人民法院也不应作为行政 案件受理和审判 。该答复把 “处理 的性质届定为 “调解，自从该答复 作出以后，行政机关运用调解方式解决水事纠纷有了更充分的法律依 据。在解决水事纠纷的实践中，行政调解只能适用于平等民事主体之 间水

16、事纠纷的解决，不能适用于解决跨界水事纠纷。五行政裁决 水事纠纷行政裁决，是指行政主体依据法律法规的授权，依法对行政 相对人之间特定的水事纠纷进行裁决的行政行为。行政裁决的性质不 同于行政调解，行政调解是行政机关居间对当事人的水事纠纷进行调 解的行为，没有涉及到行政权力的行使，具有民间性的特点，当事人 对调解协议不满，不能以行政机关为被告提起行政诉讼，而只能就水 事纠纷向法院提起民事诉讼。而行政裁决是一种具体行政行为，该裁 决行为具有可诉性，当事人假设对水事纠纷行政裁决不满可以向人民法 院提起行政诉讼。 1992年全国人大法工委就国家环保局 “关于如何正确 理解和执行?环境保护法?第 41 条第

17、 2 款的请示 作出的答复之前， 环境保护类法律中的 “处理 被视为环境保护相关部门对特定水事纠纷 具有行政调解和行政裁决权限的依据，行政裁决方式在水事纠纷解决 中运用比拟广泛。在该答复作出以后，在环境保护类法律中已找不到 明确规定通过行政裁决方式解决水事纠纷的条款，但是在水事纠纷解 决的法律实践中行政机关还是会用到裁决方式来解决水事纠纷。六行政仲裁 水事纠纷行政仲裁， 是指依据双方当事人事先约定或事后签定的协议， 由仲裁机构依法以中立第三人的身份对水事纠纷作出裁断的法律制度。5在 1994 年?仲裁法?公布实施以前，我国环境行政主管机关是具有 行政仲裁权的，因为在当时我国没有统一的?仲裁法?

18、 ，行政机关行使 行政仲裁权的依据主要是部门或地方行政规章。自从?仲裁法?的实 施以后，我国形成了统一的仲裁制度，该法第 14 条明确规定：仲裁委 员会独立于行政机关， 与行政机关没有隶属关系。 从此条可以看出，?仲 裁法?彻底否认了行政仲裁制度。从该法生效以后，民间仲裁机构已 经取代了行政仲裁机构在处理水事纠纷时的作用。目前，在现有法律 体系中已找不到通过行政仲裁方式解决水事纠纷的依据。七民间仲裁1994 年?仲裁法?的公布，确立了民间仲裁机构作为惟一合法的仲裁 机构。?仲裁法?第 2 条对仲裁的范围进行规定，即： “平等主体的公 民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以

19、 仲裁；该法第 3条规定了不能仲裁的事项， 即：以下纠纷不能仲裁1 婚姻、收养、监护、扶养、继承纠纷； 2依法应当由行政机关处理 的争议。?仲裁法?的公布为通过民间仲裁解决环境纠纷提供了法律依 据。虽然我国相关法律没有明确的规定通过民间仲裁方式解决环境纠 纷，但多数学者也认为，根据?仲裁法?第 2 条规定，因环境损害赔 偿而引发的纠纷是可以通过民间仲裁的方式解决的。 6水事纠纷属于环 境纠纷的范畴，可以通过民间仲裁来解决。水事纠纷主要包括财产利 益损害和生命权、健康权和身体权等人身利益损害两大方面的内容。 因财产权益受损而产生的水事纠纷案件，毫无疑问属于仲裁的范畴。 因水污染而造成的人身损害能

20、否仲裁呢？仲裁当然不能去认定侵权责 任等和人身利益密切相关的争议，但是因水污染侵权所造成的人身损 害，通常会涉及到损害赔偿金数额确实定，该事项是可以通过仲裁方 式来裁决的。由上述分析可知，水事纠纷应当属于?仲裁法?第 2 条 规定的“其他财产权益纠纷 的范畴。由上述分析可知， 通过民间仲裁方 式也只能解决平等民事主体间的水事纠纷，跨界水事纠纷不能通过该 方式得以解决。三、我国水事纠纷解决机制存在的问题我国水事纠纷解决机制由诉讼方式和 ADR方式组成，构成了一个相对多元化的机制。但由于该机制存在着制度上的缺陷，致使实践中通过 该机制解决水事纠纷的数量及效果不容乐观。水事纠纷解决机制所存 在着下述

21、五方面问题：一诉讼方式受案范围较窄 由本文第二局部对我国水事纠纷解决方式的分析可知，在解决水事纠 纷时， ADR 模式和诉讼模式的适用范围不尽一致。 ADR 模式所包括的 水事纠纷解决方式， 不仅都可适用于解决平等民事主体间的水事纠纷， 而且其中的局部方式还可用于解决跨界水事纠纷。目前，跨界水事纠 纷的解决，成为水事纠纷解决的重点领域。主要是因为跨界水事纠纷 的数量庞大，而且产生原因复杂和影响范围广，在很大程度上会侵犯 一定区域的环境公益，如果该纠纷不能得到及时、有效的解决，将严 重影响到社会稳定。在现有水事纠纷解决机制中，只能通过ADR方式 来解决跨界水事纠纷，但是该方式却存在着系统化程度不高和法律拘 束力不强等缺点，不能保障每个具体的跨界水事纠纷案件都得到适当 的解决。为了使跨界水事纠纷案件得到有及时、合理和有效的解决， 应当存在一套与ADR模式相配合的诉讼模式，当出现跨界水事纠纷， 可以给予受害方更多的救济选择权。然而根据?民事诉讼法?第 3 条 规定， 能提起民事诉讼的水事纠纷仅限于平等民事主体间的水事纠纷， 跨界水事纠纷被排除在诉讼救济之外。由于我国诉讼法律制度的不健 全，法律还未赋予法院处理跨界水事纠纷的管辖权，使得跨界水事纠 纷还不能通过诉讼模式得以解决，严重制约着跨界水事纠纷的处理效 果。二未