财政分权与城乡居民收入差距

1、财政分权与城乡居民收入差距摘要:财政分权已成为一大趋势,但分权后的结果如何,已成为广泛争议的话题了。城乡居民收入尤其是城乡居民收入差距一直是广为关注的话题,财政分权后对城乡居民收入与城乡居民收入差距有何影响?财政分权可能会使城乡居民收入差距拉大。关键词:财政分权;城乡居民收入;城乡收入差距改革开放以来,中国在市场化进程中,国民经济持续高速增长,居民生活水平显著提高,居民收入也随着经济发展不断增加,贫困现象显著减少。但是,面临严重的自然资源缺乏和环境质量下降的情况下,不同特征的居民从经济增长中的获益程度也相去甚远,居民收入差距正在不断扩大。众多学者及政府官员对我国收入差距扩大的程度及其成因进行了

2、研究,认为收入差距主要表现为地区间和城乡间的差距在日益扩大,其主要原因是城乡二元制下的不同经济发展政策、资源禀赋的差异及国家的财政转移支付制度的不健全,也是计划经济向市场经济转型的必然结果。以上各位学者的研究主要侧重于研究经济发展和收入差距过大的客观原因,但从财政分权的角度研究较为少见。财政分权对城乡居民收入有何影响?财政分权是否会导致城乡居民收入差距扩大?这是本文的研究重点。一、财政分权理论所谓财政分权,指的是财政收入和财政支出在中央政府和地方政府之间的权限划分。在中央政府总是强势于地方政府的情形下,事实上财政分权指的就是中央政府把收入和支出的权力划分到地方政府1。财政分权主要起源于两类思想

3、: 一类是从消费者效率的角度考虑地方政府提供公共品的有效性,中央政府倾向于提供全国统一的公共品,而地方政府根据本地居民的偏好提供不同的公共产品组合。另一类则是从生产者的角度来考虑提供公共产品的有效性。或者说,对于提供给定的公共产品,地方政府比中央政府更具有信息和管理成本等方面的优势,从而导致各地提供公共产品能力的差异,并藉以改善社会福利状况2。二、财政分权与经济增长财政分权与经济增长相关性的研究,是新经济增长理论和新财政分权理论结合的产物。对于两者之间关系的讨论,至今仍然未能有非常明确的结果。已有研究大都认可财政分权与经济增长之间存在相关性,但到底是正相关还是负相关,则在很大程度上依赖于政府间

4、关系的制度设计,以及产生这样一套制度的具体国情。传统财政分权理论对于分权效果的乐观估计,已被证明是缺乏依据的,某些分权制度设计上的缺陷所造成的严重后果,如收入分配失衡和宏观经济不稳定,甚至会导致经济增长过程的中断3。财政分权对于经济增长的影响,应当上升到经济发展的层面上来进行判断。全球市场的形成与发展,以及各国内部市场化程度的提高,都要求更加灵活和具有创新精神的政府体制与之相适应。第二代财政分权理论通过与内生经济增长理论的结合,更加深化了这一主题。如何更好地理解财政分权对经济增长各要素的具体影响,如何设计更加合理的中央地方合作与激励制度,这对于政策实践和理论发展来说都是重大的挑战3。三、财政分

5、权与城乡居民收入差距的理论研究目前,财政分权已经成为世界各政府间关系改革的主流,许多学者详尽研究了分权制给地区政治和经济改革所带来的好处,但对分权的作用还存在着许多质疑或争议,同样,财政分权对于收入不平等影响也存在着不同的异议。对此也存在着不同的观点,一种观点认为,财政分权通过赋予地方合适的自治权利,且地方政府相对于中央政府具有信息优势,所以财政分权可以提高经济效率,从而缩小收入差距和提高政府效率。Akai和Sakat利用美国1993 2000 年的截面数据从收入分权和支出分权两个方面实证考察了财政分权对收入不平等的影响。发现地方政府的自治权力越大,越能减少居民的收入不平等。Shankar和S

6、hah认为,较高的政治风险和高效率、大规模公共支出与福利投资可以使得分权制国家或联邦制国家比集权或单一制在减少区域间的不平等和减贫上更加有效。Sato 和Yamashige 通过实证研究发现,越是贫困的地区政府越容易忽略民众的需要,财政分权越被渴望。然而这里存在另外一种观点,财政分权使收入差距进一步扩大,他们认为财政分权会降低中央政府的再分配功能,不利于社会的公平正义。Bardhan虽然赞同财政分权给地方自治、管理效率等都带来了好处,但集权政策对公共基础设施和规则的执行上更优越于分权,Nikk i通过考察不同形式的分权给收入差距带来的影响,也认为集权比分权将更有利于收入分配的公正性4。国内关于

7、财政分权对城乡差距的影响的学者较少,他们大多集中于财政分权对公共支、经济增长等有关的论述,及对于贫困和地域差距的研究,缺乏财政分权对收入差距的影响研究。四、中国式财政分权与城乡居民收入差距中国式财政分权可能通过三条途径对城乡居民收入差距产生影响:1、对农村居民的转移性支出。与地方政府相比,中央政府对辖区的具体情况具有信息上的劣势,这也是第一代财政分权理论的基石5。2、对城市和农村居民的生产性支出,由于中央政府信息上的劣势,所以中央政府分配生产性支出时会产生一定的消耗。3、向城市和农村居民提供的公共产品。这一项将直接增加城市和农村居民的效用,同样,如果这部分由中央政府分配的话,也将产生一定的损耗

8、。而在分权体制下,地方政府对本辖区财政资源拥有配置权,其对城乡居民收入差距的影响与集权体制是不同的。首先,地方政府的信息优势。假设中央政府将财政资源的配置权下放给地方政府,并且地方政府与中央政府的目标是一致的。与中央政府相比,地方政府拥有更多本辖区的相关信息,因此在资金和政策安排上更有效率6。如果地方政府的目标是社会福利最大化的话,那么财政分权就会使城乡居民收入差距逐步减小。但是事实并非如此。其次,地方政府对经济产出的追求。中国式分权的特点之一就是经济上分权的同时在政治上仍然保持着很强的垂直集权,地方政府官员的任命不是由地方居民选举产生,而是由上一级政府通过考核而任命的。而对于考核的评价标准一

9、般都是地方经济的发展状况也就是地方GDP的多少,从而GDP成为中国财政分权影响地方政府行为的重要途径。所以现在我们假设,地方政府的目标不是社会福利最大化,而是本辖区GDP最大化7。最后,地方政府提供公共产品的激励缺失。从我国目前的情况来看,城市居民中有更多的政治代表,他们更容易通过游说等手段使政策的制定偏向于自己,争取更大的获益,而农村居民在谈判地位上则低于城市居民。分析表明,片面追求经济绩效的地方政府由于缺乏主动提供公共产品的激励,将会形成公共产品供给数量上的不平等,并且教育、卫生、社会保障等公共产品供给不平等也会使城乡居民收入差距拉大。通过以上的假设和分析得出以下结论:第一,其他条件不变,

10、分权程度越高,政府生产性支出越偏向城市部门,使得生产性支出对城乡收入差距的扩大作用越明显。第二,其他条件不变,分权程度越高,政府公共产品支出越偏向城市部门,使得公共产品支出对城乡收入差距的扩大作用越明显。第三,在加入财政分权以及政府生产性支出和公共产品支出之后,得出财政分权与城乡居民收入呈负相关关系。五、结论与政策建议1、结论财政分权与文教科卫支出比重、基本建设支出比重的乘积项对城乡收入差距有扩大作用,表明分权扭曲了政府支出在城乡之间的配置,使得支出更加不利于城乡差距的缩小,在加入财政分权以及政府生产性支出和公共产品支出之后,得出财政分权与城乡居民收入呈负相关关系。本文的特殊含义应该在于认识到

11、中国式财政分权对城乡收入差距的影响是特殊性与一般性共同作用的结果。我们在关注其特殊性所带来的影响的同时,也必须正视财政分权带来的积极效果。财政分权本身是有利于城乡居民收入差距的缩小,但由于中国的这种地方官员的政绩考核制度,从而对政府行为产生了扭曲,使得原本能够使城乡居民收入差距缩小的财政分权变成了使城乡居民收入差距扩大的财政分权。2、政策建议针对中国式财政分权使城乡居民收入差距拉大,在此提几点政策建议:第一,完善自上而下的绩效考核制度,通过构建合理的考核指标,加强公共产品供给在考核中的地位,从而提高地方政府提供公共产品的积极性。第二,补充自下而上的考核制度,将居民的评价纳入对政府官员的晋升考核中5。通过本辖区居民对本地方政府官员的评价,确定地方官员的政绩。第三,为了避免在上述实施过程中城市居民通过有利的谈判地位为自己争取更多利益,应相应地通过拓宽农村居民意愿反映渠道,使城乡居民在参与选举过程中实现同票同权。参考文献:1韩增华.财政分权与中国经济增长:理论探讨及其启示A.当代经济管理,2010(62余长林.财政分权、公共产品供给与中国城乡收入差距A.中国经济问题,2012(93刘晓路.财政分权与经济增长:第二代财政分权理论A.财贸经