论我国税收征管法律制度的改革与完善

1、论我国税收征管法律制度的改革与完善        内容提要：税收征管制度是税收程序法。本文对我国现行税收征管法律制度的形成、现状和存在问题进行了分析；论述了改革税收征管法律制度，建立与社会主义市场相符合的税收征管法体系的必要性与原则；在此基础上，作者详尽阐释了现行税收征管法律制度改革与完善的内容，并提出了相应的立法建议。关键词：税收征管法律制度、改革、内容、立法建议税收征收管理，实质上是一个行政执法过程。因此，税收征纳各方只有按照法定的方式、方法和步骤来进行自己的征纳税活动，依法行使征税权力和履行纳税义务，才能形成

2、规范、有序的征纳关系和良好的税收征纳环境。当前，按照社会主义市场经济的总要求，我国正在积极建立统一、公平、法治、开放的税制。为了保障新税制的有效实施，进一步加强和改进税收征管工作，适应加入WTO和推进依法治税的需要，必须对我国现行的税收征收管理法律制度进行改革和完善，构建统一、公正、效率的税收程序法律体系，为税务机关的行政执法和纳税人依法保护自己的合法权益提供完善的法律保障，以充分发挥税收在组织收入、调控经济中的职能作用。一、我国现行税收征管法律制度的形成、现状和问题（一）我国现行税收征管法律制度的形成。我国现行税收征管法律制度是随着新的建立和改革开放的发展而逐步形成的。依据税收征管的立法情况

3、，可以把这一过程分为三个阶段。第一阶段，无专门立法阶段。这一阶段自建国至1986年4月21日颁布税收征收管理暂行条例前。为了统一全国财经政策，前政务院于1950年1月颁布了新中国成立后的第一部统一的税收法规，即全国税政实施要则。全国税政实施要则是一部综合性的税收法规，不仅对货物税、工商业税等14种税的实体问题进行了规定，而且还规定了高度统一的税收管理体制，即税收立法权和税种的开征、停征、税目与税率增减调整的权力都归中央，税收的减免权大部分由中央政府掌握，各级税务机关受上级局和同级政府双重领导等。因此，要则是一部“实体”与“程序”规范不分的法规。由于我国长期实行高度集中的计划经济体制，税收的宏观

4、调控和组织财政收入的职能被忽视，税收法制不健全，要则颁布后的很长时期一直没有制定专门的税收征管法，有关税收征收管理的规定分散在各个实体税收法规之中，税收征管的程序法律制度处于“分散”状态。第二阶段，统一立法阶段。这一阶段自1986年4月21日至1992年12月31日，即税收征收管理暂行条例的实施阶段。为了改变税收征管制度分散、混合、不规范的状况，适应当时正在进行的税制改革，1986年4月21日国务院颁布了税收征收管理暂行条例。条例的颁布，标志着我国税收征管制度开始单独立法，初步实现了税收征管制度的统一化和法制化，对于促进依法治税，加强税收监督管理，保证国家财政收入起到了积极作用。但由于的原因，

5、条例存在不少缺陷：一是税收征收管理法律、法规的适用不统一、不规范；二是税收行政执法权薄弱；三是税收征管法规不适应经济形势发展的要求；四是对纳税人权利的保护和税务人员执法的制约不够；五是税收征收管理暂行条例的法律效力有待提高等。第三阶段，开始进入法治化阶段。这一阶段自1993年1月1日起中华人民共和国税收征收管理法正式实施至今。1992年9月4日七届全国人大常委会第二十七次会议通过了中华人民共和国税收征收管理法，于1993年1月1日起施行，1995年2月28日八届全国人大常委会第十二次会议对个别条款作了修改。税收征收管理法是我国调整税收征纳程序关系的第一部法律，是税务机关税收征管的基本法。为了保

6、证税收征收管理法的有效实施，国务院以及财政部、国家税务总局又颁布了税收征收管理法实施细则、关于实行分税制财政管理体制的决定、发票管理办法、税务稽查工作报告制度等。这些法律、法规和规章的制定、颁布与实施，使税收征管的各个方面和环节基本做到了有法可依，我国税收征管工作开始步入法治化轨道。（二）我国税收征管法律制度的现状与特点1、初步建立了税收征管法律体系。税收征收管理法通过后，国家和各地方又相继制定了与征管法配套实施的法规、规章和规范性文件，从而大体形成了以税收征收管理法为“龙头”和“母法”，以税收征收管理各专门法和单行法为重要组成部分的税收征管法律框架。表现在：第一，税收征管综合性方面，制定了税

7、收征收管理法（1992年）、税收征收管理法实施细则（国务院1993年）、关于贯彻实施税收征收管理法及其实施细则若干问题的意见（国家税务总局1993年）、国务院办公厅转发国家税务总局深化税收征管改革方案的通知（1997年）、税收征管业务规程等。第二，税收征管体制方面，制定了国务院关于实行分税制财政管理体制的决定（1993年）、国务院办公厅转发国家税务总局关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局实施意见的通知（1993年）、国务院办公厅转发国家税务总局关于调整国家税务局、地方税务局税收征管范围意见的通知（1996年）等。第三，税务管理方面，制定了税务登记管理办法（国家税务总局1998年）、发票管理

8、办法（财政部1993年，经国务院批准）等。第四，税款征收方面，制定了国务院关于批转国家税务总局加强个体私营经济税收征管强化查账征收工作意见的通知（1997年）、关于加强依法治税严格税收管理权限的通知（国务院1998年）等。第五，税务稽查和税务行政处罚方面，除了国家制定的行政处罚法（1996年），还制定了税务稽查工作规程（国家税务总局1995年）、税务稽查工件报告制度（国家税务总局1995年）、税务案件调查取证与处罚决定分开制度实施办法（试行）（国家税务总局1996年）等。第六，税务争议的解决方面，除了国家制定的行政诉讼法（1989年）、国家赔偿法（1994年）、行政复议法（1999年），还专门

9、制定了税务行政复议规则（试行）（国家税务总局1999年）、税务行政应诉工作规程（试行）等。第七，税务代理方面，制定了税务代理试行办法（国家税务总局1994年）等。第八，打击税收犯罪方面，1997年通过的新刑法中专门涉及税收犯罪的就有14个条文，并在第三章第六节中单独规定了“危害税收征管罪”一节等。2、统一了内外税收征管制度。税收征收管理法第2条规定：“凡依法由税务机关征收的各种税收的征收管理，均适应本法。”从而使我国此前内外有别的税收征管制度实现了统一，相对于所得税等少数实体税种现在依然实行的内外两套税法，在税收程序法上率先实现了“国民待遇”。这不仅有利于促进企业之间的公平竞争，也有利于扩大对

10、外开放，在税收法律制度上尽快同国际接轨。3、明确了税收立法权。税收立法权是制定、修改、解释或废止税收法律、法规的权力，有关税收立法权的分配问题是税权和税收法定主义的核心内容。税收征收管理法第3条规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院制定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。”国务院关于实行分税制财政管理体制的决定规定，中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一。这就形成了我国目前集中统一的税收立法权体制。4、赋予了税务机关必要的行政执法权。根据新时期税收征收管理的需要，借鉴国际上税收征管的通行做法，征管法设定了必要的税务

11、行政执法权。表现在：第一，赋予税务机关采取税收保全措施和税收强制执行措施的权力。第二，将出境人员清缴税款制度扩大到适用各种税。第三，明确了税务检查权的范围等。5、建立了对税务机关的执法制约制度。征管法规定税务机关不得违反法律、行政法规的规定开征、停征、多征或者少征税款，并对征税权的委托作出严格限制。强调税务机关在实施税收保全措施、强制执行措施以及进行税务检查时，必须严格遵守法定的程序，履行必要的手续。对税务人员滥用职权，故意刁难纳税人、扣缴义务人的，要给予行政处分等。6、对纳税人的合法权益提供了必要的保护。现行税收征收管理法在规定了税务机关的征税权力和纳税人的纳税义务时，也明确了纳税人享有的合

12、法权益。主要表现在：第一，规定了税款延期缴纳制度。第二，建立了采取税收保全措施不当造成纳税人损失的赔偿制度。第三，延长了纳税人申请退税的法定期间。第四，赋予了纳税人对复议的选择权等。7、建立了税收法律责任制度。征管法和刑法对偷税、抗税、骗税、欠税等税收违法犯罪行为的构成要件和处罚标准都作了明确、具体的规定，为税务行政执法和税务司法工作的开展提供了法律武器。8、确立了税务代理制度。（三）我国现行税收征管法律制度存在的问题现行税收征管法律制度、特别是税收征收管理法是在我国刚刚提出建立社会主义市场经济的1992年颁布的，距今已8年了。随着改革的深化、开放的扩大和社会主义市场经济体制的逐步建立与发展，

13、经济和社会各方面都发生了许多变化，税收征管也出现了机构分设、税制简化等新情况、新形势，现行税收征管法律制度已经不能适应加强税收征管，推进依法治税的需要。其存在的问题主要有以下几个方面：1、税收征管法律体系不够完善，法律效力有待提高。现行税收征收管理法作为综合性的税收程序法典，它不可能对税收征收管理的各个方面都作出详细、可操作性的规定；目前有关税务管理、税务稽查、税务代理等的规定都是由国家税务总局制定的部门规章，不仅法律效力不高，内容也不规范。应抓紧制定和完善专门的税收征管体制法、税务稽查法、税务代理法、发票管理法、税务争议救济法等。2、税收征管的基础管理制度不够健全，税务管理存在一些漏洞和不足

14、。表现在：第一，税务登记在法律上缺乏有效的制约机制，不少纳税人不到税务机关办理税务登记，漏征漏管现象比较严重。第二，税务登记与纳税人银行存款之间衔接不够，不少纳税人在银行多头存款，税务机关难以掌握纳税人应税经营情况。第三，现有的发票管理规范不够健全，违反发票管理的处罚措施尚待完善。第四，纳税申报的期限、方式、作法、法律责任不够完善，税收征管实践中零申报、负申报增多；一些纳税人利用延期纳税的规定拖欠税款，影响国家税款的及时收缴等。3、税收征管工作中面临的一些新情况在法律上缺乏明确的规定。现行征管法未明确税收优先原则，致使在一些经济纠纷、企业重组、企业破产中国家税款难以得到有效保护；随着电算化的普

15、及、商务的发展，应制定相应的税收对策和征管制度；应对税控装置的推行和使用作出规定；现行滞纳金制度的合理性和适用范围需要重新考量等。4、税款征收、税务检查和税务行政执法不够规范、有力和完善。表现在：第一，税收保全和税收强制执行措施的适用范围过于狭窄。第二，税务检查效力不强，没有对税务检查的法定程序作出具体、详细的规定，税务稽查法律地位不明确。第三，税收征管中与银行、工商、公安等部门的协作配合制度不健全，尚未建立有效的协税护税机制，尤其是缺乏法律责任的规定。5、未明确、全面规定纳税人的权利，税收征管中侵犯纳税人合法权益的现象时有发生。6、法律责任不够严密、完善。罚款等行政处罚的幅度过大，没有规定下

16、限，税务机关的自由裁量权过大；一些重要的征管法律规范没有“制裁”部分，税收征管实践中不少法律规定难以落到实处等。7、税收征管法与相关法律存在一定的冲突。现行征管法实施以来，我国陆续制定了行政处罚法、行政复议法，修订了刑法、会计法等，现行征管法需要与这些法律相衔接。例如，一些税务机构执法主体资格需要明确；征管法中的偷税概念与刑法中的规定存在差异，需要修改等。8、税务争议的救济和司法保障需要加强和改善。一方面，现行征管法给纳税人提供解决税务争议的途径和方法不够完善，影响了对纳税人合法权益的保护；另一方面，法律没有赋予税务机关打击税务违法犯罪行为的专门执法手段，没有建立税务警察、税务法庭等税务司法保

17、障机关，税务执法手段的刚性不强等。二、税收征管法律制度改革的必要性与原则（一）现行税收征管法律制度改革的必要性1993年1月1日中华人民共和国税收征收管理法施行以来，我国的税收征管法律体系不断健全。税收征收管理法在加强税收征收管理，保障国家税收收入，保护纳税人的合法权益，调整征纳关系，改善税收征管环境，促进税收征管法制化、化、规范化，发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立，使现行征管法立法的经济基础发生了根本性的变化；新税制日益完善，税收征管改革也在深化；依法治税正在积极推进，纳税人的权利保护意识在不断增强；我国正面临加入WTO的新形势等。因此，为强化税收征管，维护税收征管秩序，

18、充分发挥税收的职能作用，改革和完善现行税收征管法律制度已刻不容缓。1、改革现行税收征管法律制度，是保障新税制有效实施的需要。1994年，我国进行了新一轮的大规模、全方位的工商税制改革，调整、规范了税制结构，初步建立起一套与社会主义市场经济体制相适应的，流转税与所得税并重、中央税与地方税既自成体系又有机结合，符合国际惯例的复合税制体系。但现行征管法和发票管理办法都是在税制改革前制定的，难以适应新税制和税收征管的需要。例如，征管法对发票、特别是增值税专用发票的管理需要进一步完善。2、改革现行税收征管法律制度，是强化税收征管、深化征管改革的需要。目前，我国税务机关正在推行“以纳税申报和优化服务为基础

19、，以机为依托，集中征收，重点稽查”的新征管模式，但征管法却与征管改革存在“两张皮”现象。一方面，征管改革的一些成果在征管法上得不到体现，找不到依据，致使其难以迅速推广和普及，如统一纳税人识别号、电子申报等；另一方面，征管法的有些规定不够科学、合理，与征管改革的基本精神明显相悖，如征管法关于纳税申报的规定不利于自行申报制度的建立和推广。因此，必须尽快改变征管法落后于征管实践的状况。3、改革现行税收征管法律制度，是规范税务行政执法，维护纳税人合法权益，推进依法治税的需要。行政处罚法、行政复议法等法律的颁布实施，广大纳税人法律意识的提高，对税务行政执法提出了更高要求。必须对现行税收征管法律、法规中关

20、于税务行政处罚设定的种类、标准、实施处罚的法定程序等，进行清理和修改，以改进和规范税务机关的执法行为，切实保护纳税人的合法权益。4、改革现行税收征管法律制度，是适应加入WTO的需要。入世后，大量外资企业将在更广泛的领域进入我国，国内企业也将更多地走出国门，资本、技术、人员交流将更为广泛，现行针对跨国企业和跨国经营活动的税收征管将面临巨大挑战，我们必须研究改进和加强对跨国公司以及我国海外投资税收征管的法律对策。（二）税收征管法律制度改革的基本原则当前，我国立法机关和有关实际部门正在修改和完善税收征收管理法。我们认为，为了建立并完善符合社会主义市场经济的税收征管法体系，在改革和完善税收征管法律制度

21、时，应重新认识并坚持以下原则：1、依法征管原则。在税收领域，税收法定主义是税收和税法的最高法律原则，与税收史上的“无代表则无课税”思潮和“议会保留”密切相关。税收法定主义具体包括课税要素法定原则、课税要素明确原则和依法稽征原则。可见依法征管原则是税收法定主义的重要内容，它要求税务机关必须严格依据法律的规定征收，不得擅自变动法定课税要素和法定征收程序。坚持依法征管原则，要求有关税收征管的规则必须由国家的法律加以确定，要提高税收征管的立法层次。在税收征纳过程中，征纳主体的权利义务和征纳程序必须在法律上作出具体、明确的规定；没有法律依据，税务机关无权决定开征、停征、减税、免税、退税、补税。这是依法治

22、税方针的必然要求，它有助于税收征管行为的法治化，减少税务执法的随意性，维护纳税人的合法权益。2、效率原则。税收征管是国家组织财政收入的一项主要行政管理活动，因此，只有尽量降低征收成本，才能提高税收行政效率，充分实现税收功能。税收征管效率原则，要求国家征税应以最小的税收成本去获取最大的税收收入，使税收的名义收入与实际收入的差额最小。税收成本包括两个方面，一方面是税收征收费用，即征税机关为征税而花费的行政管理费用；另一方面是纳税人因纳税所支出的各种费用，如税务代理费、纳税申报的费等。坚持税收征管效率原则，要求我们在建构税收征管制度时，应考虑以下几个问题：第一，税收征管程序在明确、可操作的前提下，应

23、尽量简化。第二，有关制度和模式的设计应多样化，以适应不同情况。例如，纳税申报就应允许采用实地申报、邮寄申报、数据电文申报等多种方式。第三，按照科学合理、统一协调的要求，建立反映税收征管客观的税务登记、纳税申报、税务代理、税款征收、税务稽查等税收征管制度。第四，积极应用现代科技手段。在经济全球化、知识经济、网络经济、电子商务迅猛发展的新形势下，要想提高税收征管的质量和效率，必须用法律手段推动征管方式从传统的人海战术、手工征管向现代化、信息化的征管方式转变。为此，要大力实施科技兴税战略，在增值税征管中积极推行“金税工程”。3、程序正义原则。程序正义是在法律活动中，为了保障当事人的基本人权和实现法治

24、而必然提出的要求。它使程序法从仅仅作为实现实体法的工具地位中摆脱出来，赋予法律活动作为“过程”本身也同样具有独立价值。程序正义要求我们必须承认当事人在程序活动中享有基本的程序性权利，程序应当是在公开、公正、理性和效率的情况下进行的，这样才能鼓励当事人积极和“富有意义地”参与程序中的对话、选择和妥协。税收征管法律制度是税收程序法，但现行征管法中有关税务行政执法程序的规定，不仅数量少、分散，而且对一些重要的程序缺乏规定，使纳税人在纳税和税务争议中无所适从，增加了税务人员执法的随意性。依据程序正义原则，在税收征管中，应当建立回避制度、说理制度、听证制度、时效制度等，完善税务管理、税款征收、税务行政处

25、罚、税务争议救济等程序。4、强化税务机关执法权和保护纳税人合法权益并重原则。税收具有强制性、无偿性、固定性，税收征收管理是税务机关的行政执法活动，税收征管权是公法上的一种权力。为了保证税款的及时、足额收缴入库，税务执法权必须具有较强的刚性和约束力。现行征管法在税收征管权的规定上尚有不完善的地方，例如税收保全措施和强制执行措施的适用范围过窄，对银行等部门不履行协助义务缺少处罚手段等。因此，加强征管权力，深化税收基础管理，对于解决当前税收征管中存在的“疏于管理，淡化责任”现象，保证国家税收不受侵犯具有重要意义。另一方面，纳税人作为税收征管中的一方主体，在依法履行纳税义务的同时，也享有相应的权利。长

26、期以来，我们一直强调纳税人的纳税义务，对纳税人的权利规定的不多，重视的不够。随着民主、法治、人权运动的发展，纳税人权利保护的要求会越来越高；从根本上说，纳税人是税收的源泉，保护纳税人也就是保护税源。因此，我们应当在征管法中确立依法保护纳税人合法权益的原则，对纳税人享有的申请减税、免税、退税权，税务法律政策的知情权，接受服务权，争议救济权，保密权，赔偿权等作出明确规定。同时，要加强对税务机关的执法监督，建立税务执法责任制度，增强税务人员为纳税人服务意识。税收征管法应在强化税务机关征管权与保护纳税人合法权益之间进行平衡和协调，为征纳双方建立良性互动关系提供法律保障。5、借鉴国际通行规则原则。目前，

27、经济全球化、法治化正在深入发展，各国经济制度、法律制度也在相互借鉴、合作和融合，我国不久将加入WTO，因此，必须按照世贸组织的规则，加快法律改革的进程，在享有入世带来权利和利益的同时，应履行自己的义务和“承诺”。在税收领域，除了要继续完善税制外，应加速我国税收征管法律制度国际化改革的步伐。第一，规范税收征管程序。要推行专业化征管，健全纳税自行申报制度，强化税务稽查，扩大税务代理等。第二，加强税收征管科技化建设。要加大税收征管的科技含量，充分利用计算机手段，逐步建立网上征税系统，探索和建立反跨国偷税、避税的手段和机制，保障国家经济安全。第三，增强税收法律的透明度，完善税务争议的解决制度。要在提高

28、、统一税收征管立法的基础上，建立税收法规公告制度；加大税收法律统一实施的力度，切实解决税收执法中收“人情税”、“关系税”或收“过头税”的问题；为税务争议的当事人提供有效的救济途径，加强执法监督，建立对税务行政执法的司法审查制度等。三、加强税收征管立法，建立健全与社会主义市场经济公共财政相符合的税收征管法体系（一）税收征管法体系的概念。税收征管法或税收征管法律制度，是指调整税收征收与管理过程中发生的社会关系的法律规范的总称，这是从广义上、实质意义上理解的税收征管法，是与规定税收实体内容的各税种法相对称的税收程序法。狭义上、形式意义上的税收征管法，是指1992年9月4日颁布、并于1993年1月1日

29、施行的中华人民共和国税收征收管理法。税收征管法体系，是指由不同层次、各种类别的税收征管法律规范所构成的有机联系的统一整体。当前，按照建立社会主义市场经济的总目标，加速建立并完善适应社会主义市场经济公共财政的税收征管法体系，是税收法制建设的一项重大而紧迫的课题。（二）税收征管法体系的构成和内容。从纵向上看，税收征管法体系是由不同层次的税收征管规范性文件组成的，它们是与税收征管立法权相对应的，包括宪法、税收法律、行政法规、规章、地方性法规等。最高渊源是宪法中有关税收征管的规定。税收基本法是对国家税收政策和税收制度作出具有普遍指导意义规定的税收“母法”，其中有关税权划分、税务机关的设置和职权、税收征

30、管体制、纳税人的权利和义务、税收征管基本原则和程序等规定，是税收征管法的重要内容。税收征管法是对有关税收征管中的原则、制度、程序等做出全面规定的税收征管综合法，是规范税收征纳程序活动的最重要的法律。税收征管法规和规章，或是对税收征管法律中的规定进行具体化和明确化，或是对征管中的专门性问题做出规定，在征管工作中具有较强的可操作性。从横向上看，税收征管法体系是由调整不同种类税收征管关系的法律规范组成的。根据税收征管法律规范内容的不同，可以把它分为税收征管体制法、税收征收管理法、税务争议救济法等。税收征管体制法规定的是税收征管权的设定和划分、税收征管体制、税务机关的设置、职权和管辖范围等，它在税收征

31、管法体系中居于基础和主导地位。税收征收管理法是关于税收征纳具体制度和程序的规定，包括税务管理、税款征收、税务检查、法律责任、税务代理、税务监督等，是税收征管法体系的主干，居于主体地位。税务争议救济法是为税收征管中因有关税款征收、税务管理、行政处罚等而产生的争议提供救济手段的规定，包括税务行政复议、税务行政诉讼、惩治涉税犯罪的司法保护制度等，在税收征管法体系中居于保障地位。（三）建立税收征管法体系应注意的问题。1、提高立法规格，增强征管法效力。我国现行征管法中，只有税收征收管理法是由全国人大常委会制定的法律，行政法规中也只有征管法实施细则等少数法规，其他大量的都是由国家税务总局等主管部门制定的规

32、章。现行征管立法效力过低，公民依法纳税意识淡薄，税收法治化环境有待改善等问题的存在，已严重影响了税法的贯彻执行。我们认为，税收征管法是程序性法律，应有较高的立法层次，税收征管综合法和专门法原则上都应由全国人大及其常委会制定法律，法规和规章只能对征管法的规定予以解释、补充和具体化。2、注意法律的可操作性，提高立法质量。征管法是税收征纳活动的操作规程，因此，征管法的规定必须明确、具体、严谨，应具有较强的操作性。要提高立法技术，改变目前征管立法中存在的概念不明确，用语不规范，结构散乱的问题。3、修改和补充并用，适当注意法的前瞻性。对现行征管法中已有规定但不够完善的，及时进行修改；对征管实践中已经出现

33、但缺乏规定的，应建立并补充进来，减少法律的空白点。要结合征管改革实践，借鉴国际通行规则，适当提高立法的前瞻性，以增强征管法的稳定性。4、注意与其他法律的衔接，提高征管法体系的协调性和统一性。不仅要注意与各实体税法的衔接，特别是在税务稽查、税务争议救济的立法中，要与行政处罚法、行政复议法、行政诉讼法、刑法等法律衔接好，尽量消除法律冲突，增强税收征管法体系自身的协调统一性。四、税收征管法律制度改革与完善的内容（一）税收征管体制法律制度。1、我国目前尚无专门的税收征管体制法，有关这方面内容的规定散见于宪法、政府组织法、税收征管法以及国务院关于实行分税制财政管理体制的决定等法律法规中。我国早在1959

34、年就由前政务院发布了全国各级税务机关暂行组织规程。因此，抓紧制定税收征管体制法，填补在这一领域立法的空白，就成为一项紧迫的税收立法任务。在改革税收征管体制法律制度时，有三种方案可供选择：第一，修改现行的税收征收管理法，将有关税收征管体制的内容补充进去；第二，制定税收基本法，统一规定这方面的问题；第三，制定单行的税收征管体制法，专门规定税收征管体制问题。我们认为，第一种方案现实可行性较强，立法难度不大，但这是一种短期行为，不能从根本上解决问题。第二种方案的优点是把税收征管体制立法与整个税收立法综合考虑，但由于税收基本法涉及的问题很多，税收基本法难以在近期通过。第三种方案是比较理想的选择，它能把税

35、收征管体制问题集中在一部法律中规定，既有权威性又有可操作性。2、根据2000年3 月15日通过的中华人民共和国立法法第8条的规定，有关税收基本制度的规定只能由全国人大及其常委会制定法律。据此，税收征管基本制度应以法律来规定，这有利于统一执法，增强税法的刚性。但地方可就税收征管中的具体问题、特别是在局部地区开征的地方税制定实施办法，以增强征管法的适应性。1         3、按照分税制财政管理体制的要求，明确国税、地税机构设置的区域、级别和权限。需要指出的是，各级税务机关设置的直属机构、分支机构，如无的特

36、别规定或批准机关的特别决定，一般应视同其隶属机关的内设机构，这有利于规范行政执法行为。4、对税务、海关、财政等部门的税收征管权作出明确划分。为了避免重复征管、执法不公，要对国税、地税的管辖范围作出具体规定。赋予税务机关有限的联合或委托征管权，以解决国、地税共管的税收征管问题。（二）税务管理法律制度。1、扩大税务登记的范围。根据现行征管法第9条的规定，税务登记只限于从事生产经营并领取营业执照的纳税人，对其他纳税人税务登记的范围和办法，国务院至今未做出规定。近年来，我国纳税人性质和税源发生了很大变化，未领取营业执照从事生产经营、非从事生产经营的纳税人大量存在，且呈大幅度增长趋势。因此，应扩大税务登

37、记范围，将领取营业执照从事生产经营以外的部分纳税人也纳入登记范围，可以考虑办理临时税务登记证，对扣缴义务人办理扣缴税款登记证。2、加强工商行政管理机关与税务机关在税务登记上的配合。目前的税务登记是以工商登记为前提的，但实践中很多企业和个人在办理工商登记后，不办理税务登记就从事生产经营活动，以致工商登记的户数远远多于税务登记的户数。解决这一问题有以下三种方案可供选择：第一，将税务登记与纳税人识别号区分成两种制度，要求纳税人在办理工商登记前必须到税务机关领取唯一的纳税人识别号，否则不予办理工商登记。税务登记可以有所变动，纳税人识别号则终生不变。第二，应明确规定工商行政管理机关在为从事生产经营的纳税

38、人办理完营业执照后，有义务向税务机关定期通报办理注册登记、核发营业执照的情况，并规定工商行政管理机关不履行义务的法律责任。第三，纳税人在工商行政管理机关核准后，应先到税务机关办理税务登记，纳税人凭税务登记证件向工商行政管理机关领取营业执照。3、将税务登记与对纳税人银行账户的管理衔接起来。当前，纳税人在银行多头开户的现象非常普遍。税务机关不掌握纳税人开立账户的情况，不仅难以检查纳税人的税收违法行为，即使发现了违法行为，也无法采取税收保全措施和强制执行措施。修改征管法时，应建立税务和银行账户联合登记制度，规定纳税人需凭税务登记证件方可向机构开立基本存款账户和其他存款账，并应将其全部账号向税务机关报

39、告；金融机构应在纳税人账户中登录税务登记证件号码，并同时在税务登记证件中登录纳税人的账户账号。金融机构应定期向税务机关通报纳税人开立账户情况；税务机关了解纳税人账户情况时，有关银行应予配合。4、加强发票管理。发票是税务机关控管纳税人的基本手段，管发票就是管税。现有的发票管理规范不够健全、完善，应从以下几个方面进行修改：第一，在征管法中明确规定税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督；单位、个人在购销商品、提供或接受经营服务以及从事其他经营活动中，应当按照规定开具、使用、取得发票。第二，发票管理应单独立法。我国现行的发票管理办法是经国务院批准、由财政部颁布

40、的，法律效力低；现行发票管理办法是在新税制实施前颁布的，难以适应形势的需要，特别是缺乏有关增值税专用发票的规定。鉴于发票管理的重要性以及它与账薄、凭证管理的相对独立性，我们认为应单独制定一部发票管理法。第三，加大对违反发票管理行为的处罚力度；运用发票管理手段，制裁税收违法行为，规定纳税人实施税收违法行为，不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴其发票或停止向其发售发票。5、推广税控装置，加强税收监控。从国外加强税收征管的经验看，推广使用税控装置，可以大大降低税收征管成本，方便税源监控，保护消费者权益，打击偷逃税行为。建议在征管法中规定国家逐步推广税控装置，纳税人有义务安装、使用税控装置。6、完善

41、纳税申报。第一，明确规定纳税人和扣缴义务人有自行申报纳税的义务。第二，增加申报方式，允许纳税人可以直接到税务机关办理纳税申报，也可以采取邮寄、数据电文或者其他方式办理纳税申报。第三，合理安排申报期限。我国各实体税法规定的申报期限都在次月10日前，但多数纳税人的实际申报期限往往集中在8、9、10这三天，给税务管理带来不便。因此，征管法应对纳税申报时间作出原则规定，并授权税务机关根据当地情况可进行适当调整。（三）税款征收法律制度。1、确立税收优先原则和税收承继制度。第一，国家税收作为公法上的债权，应享有优先于私法上普通债权的一般优先权，这是各国法律的通行规则。我国民法通则、民事诉讼法、公司法等法律

42、中也涉及到这方面的内容，但现行税收征收管理法对这一重要原则缺乏规定。现实生活中，在一些经济纠纷、企业重组、企业破产过程中，国家税收得不到有效保护的问题相当突出。因此，征管法中应确立国家税收优先原则，规定税务机关征收税款，税收优先于无担保的普通债权；纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人的财产被留置之前的，税收优先于抵押权、质权、留置权。纳税人欠缴税款，同时又被行政机关决定处以罚款、没收违法所得的，税收优先于罚款、没收违法所得。第二，为了防止企业重组中规避纳税，应建立税收承继制度，规定纳税人有合并、分立以及其他重组情形的，应当向税务机关报告，并依法缴清税款。纳税人合并时未缴清税款的，应当由合并后的纳税人继续履行未履行的纳税义务；