统筹城乡社会保障制度建设的政策选择上

1、统筹城乡社会保障制度建设的政策选择以辽宁为例(上王丹刘曦2013-01-17 14:17:30 来源:地方财政研究2012年第11期内容提要:当前,我国已经进入着力破除城乡二元结构,形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期,因此尽快构建起城乡一体化的社会保障制度显得尤为重要。本文以辽宁社会保障制度现状分析为基础,提出辽宁省统筹城乡社会保障制度建设的基本思路和政策选择。关键词:社会保障,城乡一体化,统筹发展目前,我国总体上已经进入了“以工促农、以城带乡”的发展阶段,中央政府提出了“工业反哺农业、城市支持农村”和统筹城乡经济社会发展的战略方针。在社会保障制度建设方面,提出加快推进农村社会保障制度

2、建设,统筹发展城乡社会保障体系,力求形成覆盖城乡全体居民的社会保障体系,以使全体国民共享经济社会发展进步的成果。本文以辽宁为例,在对当前城乡社会保障制度发展现状深入分析的基础上,提出对策性建议。一、辽宁省城乡社会保障制度的发展现状分析近年来,辽宁省城乡社会保障制度取得了快速发展,城镇以养老、医疗、失业为主的社会保险制度基本建立起来,农村新农保和新农合也在全省范围内快速推进,基本实现全覆盖,城乡居民低保等社会救助制度也不断发展完善,保障水平逐步提高,老年、失业、患病、工伤以及低收入群体的生活得到了基本保障,有力地促进了辽宁省经济发展和社会稳定。(一城乡养老保险制度体系基本建立辽宁省企业职工养老保

3、险制度近年来不断完善,企业养老保险省级统筹制度基本建立并通过了国家的验收,实行统一的预算制度,基金实现由省、市两级管理。2011年当期做实个人账户基金199亿元,试点以来累计做实995.8亿元,确立了统账结合、部分积累的制度模式。2011年为455.5万名企业离退休人员发放养老金798亿元,实现连续11年当期发放无拖欠,全省月人均养老金水平达到1436元。截至2011年底,全省企业基本养老保险参保人数达到1463.7万人,其中在职参保1008.2万人,当期统筹基金征缴收入达到472.5亿元。辽宁省机关事业单位养老保险于2004年1月正式启动,目前参保范围、缴费基数、缴费比例、待遇计发方法基本实

4、现统一。截至2011年底,全省机关事业养老保险参保人数92.9万人,其中在职参保62万人,离退休人员30.9万人。2011年全省机关事业养老保险基金当期征缴收入58.1亿元,财政补助21.5亿元,当期支出85.9亿元,基金运行平稳,基本保证了养老金按时足额发放。辽宁省新型农村养老保险试点工作于2009年12月启动,建立了个人缴费、集体补助、政府补贴相结合和社会统筹与个人账户相结合的新型农村养老保险制度,全省先后共有40个县纳入国家试点范围。2011年7月新型农村养老保险在全省范围内铺开,未纳入国家试点范围的县也全部自费启动新农保,率先在全国实现了新农保全覆盖。截至2011年底,全省新农保参保人

5、数达到900万人,289万60岁以上老年人享受到养老待遇,月人均55元。2011年6月,辽宁省政府印发了关于开展城镇居民养老保险工作的实施意见,并于7月1日在全省范围内全面启动城镇居民养老保险,建立了个人缴费、政府补贴相结合和社会统筹与个人账户相结合的城镇居民养老保险制度。截止2011年底,全省城镇居民养老保险参保人数达到46.9万人,39.1万60周岁以上城镇老年居民享受到养老待遇,月人均55元。(二城乡医疗保险体系初步形成辽宁省医疗保险于2001年启动,目前城镇职工医疗保险和城镇居民医疗保险制度已经全面建立。截至2011年底,全省医疗保险参保人数达到2120万人,其中城镇职工医疗保险参保人

6、数1500万人,城镇居民医疗保险参保人数620万人;全省医疗保险当期征缴收入达到246亿元,当期支出227.1亿元,节余281.3亿元,确保了各项医疗保险待遇按规定及时足额发放。全省各个市均建立了大额医疗费用商业保险、公务员医疗补助、企业职工补充医疗保险,多层次的医疗保险制度已经形成。辽宁新型农村合作医疗保险自2004年试点以来,政府医疗补助标准不断提高。2012年政府补贴标准为每人每年不低于240元。截至到2011年末,已经有1971.5万人参加了新农合保险。2011年全省新型农村合作医疗保险基金收入达到46.2亿元,支出37.4亿元,当年结余8.8亿元,新型农村合作医疗保险制度正在不断发展

7、完善。(三城乡社会救助网络正在形成在城乡社会保障制度不断加强的同时,辽宁省社会救助制度作为社会保障制度的重要补充也在全面建立和加强。目前辽宁省已形成了以城乡低保制度为核心,包括医疗救助、住房援助、教育救助、应急救助、就业帮助等多项制度的多层次、广覆盖的城乡社会救助体系。一个造福辽宁省贫困群体的城乡社会救助网络正在发挥作用,为困难群众排忧解难。最低生活保障是困难群体基本生活的重要来源,可以使低收入群体过上更好的生活。五年前,辽宁省城市最低生活保障水平平均每月只有172元,现在平均标准为355元,城市低保标准翻了一番。五年前,农村最低生活保障标准年平均为853元,现在已经达到2387元,农村低保标

8、准在五年间提高两倍。二、辽宁在统筹城乡社会保障制度方面存在的主要问题辽宁省的城乡社会保障制度建设虽然取得了一定的成绩,但是与目前经济社会发展的要求相比,还存在一定的差距。(一城乡社会保障制度的建立滞后于现实发展,存在一定的制度缺陷我国城镇保障制度是围绕国企改革的配套措施起步的,以后又逐步扩展到私营企业、灵活就业人员、事业单位和城镇居民以及农村居民,各项社会保障制度陆续实施,制度设计明显存在系统性差、制度之间不平衡、难以衔接等缺陷。特别是养老和医疗这两项最基本的社会保险制度,严重存在着城乡二元分割、按群体分类的明显差异。近年来推行的新农保、新农合与城镇居民、城镇职工的养老和医疗制度各行其政的现象

9、依旧明显,相互衔接和达到最终统一的难度大,成本高。制度上的缺失导致城乡社会保障制度建设明显滞后于现实发展的需要。(二社会保障实现城乡全覆盖存在难度,保障水平有待进一步提高目前,虽然在制度层面上辽宁省已将城乡各类人群纳入了社会保障体系,但在操作层面上仍存在着覆盖面不足和保障层次缺失的问题。以企业养老保险为例,按照社会保险法的规定,城乡各类所有制单位及其职工必须全部纳入社会保险覆盖范围。但在我们的调查中发现,一些企业雇主由于企业人员流动频繁,以及个体从业人员社会保险意识淡薄或者缴费能力不足,不愿意参保;还有一些企业和个人虽有参保意识,但现行社会保险制度中参保成本偏高,负担偏重,很多人对续交保费持观

10、望态度,造成断保现象频出,也导致参保的积极性不高。另外,城镇居民养老保险和新农保的实施处于起步阶段,养老金待遇水平目前较低,虽然是利民惠民的好政策,但每月55元的标准与现有的物价水平和百姓的期望值都有较大差距。较低的待遇标准也将导致政策缺乏吸引力,影响城乡参保人员的积极性。(三城乡各阶层社会保障水平不一致,难以体现社会公平由于社会保障制度的社会性和其所保障的风险的普遍性,制度对社会不同成员保障的公平性是最重要的原则。而从目前辽宁省城乡不同群体的保障水平来看,存在较大差异,没有体现公平的原则。以养老保险为例,首先,城镇公务员和部分事业单位人员没有参加社会保险统筹,不用缴纳费用,而这部分群体退休以

11、后的工资普遍较高,完全由国家财政负担;而城镇企业退休人员在按规定年限缴纳基本养老保险费后,工资水平却不高。2011年辽宁省城镇企业退休人员月人均退休金约为1436元,远远低于公务员和部分事业单位人员的退休工资水平。再从城乡居民最低生活保障情况来看,从2005年开始辽宁省城镇低保人数在平稳下降,而农村低保人数却大幅度上升;从保障资金来看,城镇的人均保障资金由 2005 年的 1073 元上升到 2011 年的 2653 元，而农村的人均保障资金到 2011 年仅为 1188 元，不到城镇水平的一半。社会保障制度呈现出明显的城乡二元结 构特征。 （四）养老保险统筹基金收支缺口越来越大，财政负担沉重 辽宁省是传统的老工业基地，与国内其他省份相比存在失业率高、退休人员 多等特点。2011 年，辽宁省离退