英国年度城乡规划实施评估的国际经验与启示_图文

1、英国年度城乡规划实施评估的国际经验与启示周艳妮 姜涛 宋晓杰 黄澍摘要:本文从当前规划实施评估的典型问题出发,借鉴伦敦经验,从体系结构、技术评估框架、指标 体系、绩效判断、体制保障等方面,归纳总结伦敦规划年度监测报告和伦敦市年度监测报告的主 要特点,最后结合武汉市年度城乡规划实施评估的实践经验,提出对我国年度规划实施评估的启示借鉴意 义。关键词:年度,城乡规划实施评估,案例借鉴1、问题缘起改革开放以来, 我国城乡规划事业经历了一个快速发展时期。 为应对当前新一轮总体规 划修编的要求,根据 2008年实施的城乡规划法第四十六条, “省域城镇体系规划、城市 总体规划、 镇总体规划的组织编制机关,

2、应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行 评估” ,首次从法理上明确了规划实施评估在规划编制体系中的法定地位,各地以城市总体 规划评估为主的实施评估实践逐步增多。纵观国内各大城市既有规划实施评估的探索实践,从实施评估的起因和操作模式上来 看, 以政策压力之下被动应对、 并能短期见效的规划实施后评估为主要类型, 一般都用来为 修编做合理性铺垫,重视对“规划实施结果”的一次性评判,而缺少对“规划实施过程”各 种因素的动态把握, 评估内容和方法上也没能形成相对稳定的成体系评估技术框架。 年度规 划评估具有动态性、 持续性跟踪监测的特点, 其目的在于及时判断形势变化、 暴露执行问题, 收集规划讯息

3、,最终反馈规划目标,不失为动态监测“规划实施过程”的一种有效手段。英 国在年度规划实施评估实践方面积累了近 10年时间,形成了成熟的评估框架体系和制度保 障。 为此, 本文主要借鉴总结英国伦敦年度规划实施评估报告的主要做法和特点, 并结合武 汉的实践,提出对我国年度城乡规划实施评估的借鉴和启示意义。2、伦敦规划年度监测报告和伦敦市年度监测报告伦敦规划年度监测报告 6由大伦敦管理局发布, 对 伦敦规划 实施情况进行评估, 截止 2013年, 大伦敦规划管理局已连续发布九次年度监测报告。 第一版 伦敦规划 于 2004年对外发布执行,并不断适时更新修改。 目前伦敦正在执行的 伦敦规划 发布于 20

4、11年,规划期至 2031年。 伦敦规划是 1600平方公里大伦敦地区的总体战略规划,提出包括经 济,环境, 交通、 社会在内的整体发展框架,明确了 6大战略目标下的 24个关键绩效目标, 并提出了 121项具体措施。 该规划是为地区未来 15-20 年发展制定的具体区域发展策略 12, 是大伦敦地区发展规划的一部分, 各区地方规划以及议会、 市长的政策指引等内容必须与其 保持一致。伦敦市 1年度监测报告 5由伦敦市政府发布,对伦敦市地方发展框架(LDF 核 心战略 (以下简称 LDF 核心战略 的 5大战略目标 22项政策、 84个指标实施策略的实 施情况进行评估。 LDF 是伦敦市地方发展

5、规划文件的组成部分,其中详细载列城市规划政策 方针 , 并通过 地方发展计划 (LDS 制定时间表, 明确实施各项目标举措的时间要求。 LDF 核心战略的规划期至 2026年,是伦敦市确定城市空间发展重点,制定城市规划政策方针 的核心依据。规划从写字楼开发,零售,住房,公用事业和基础设施、历史和文化环境等方 面提出了实现空间发展战略的各项具体实施计划。表 1 伦敦规划和 LDF 核心战略基本情况汇总表 表 2 伦敦规划年度规划实施评估和伦敦市年度监测报告基本情况汇总表3、英国年度规划实施评估主要特点3.1评估报告与规划评估文件多级目标和指标一一对应1 伦敦市:此处指代我们俗称的“伦敦金融城”

6、,the City of London,是包括全球金融中心,伦敦历史文化 遗迹核心区以及一部分居住在内的伦敦市中心城区,面积约 1平方英里。伦敦规划 、 LDF 核心战略都有明确的战略目标 , 并围绕战略目标形成三级指标体 系,指导下一步规划实施。因此,对应的规划实施评估报告无需单独制定评估指标体系,而 是与规划文件一一对应,并逐一评价,形成良好的指标衔接关系。 LDF 核心战略制定了 5大战略目标、 22项政策、 85项指标,并归纳形成监测 /实施 框架一览表,明确各级战略目标及政策要求下,各项监测指标、监测指标值、责任主体以及 完成时间等,如图 1,相应的,伦敦市年度监测报告围绕这一监测

7、/实施框架展开监测,形 成战略目标、政策及监测指标为关联要点,包含趋势分析结果、实施数据、 实施绩效等内容 在内的核心指标实施绩效一览表,如图 2。伦敦规划制定了 6大战略、 24项关键绩效目标、 121项具体实施措施,并形成关键 绩效目标一览表,如图 3。其中, 24个关键绩效目标同样在伦敦规划年度监测报告的目 标绩效表中得以一一对应,成为其监测评估的核心内容,如图 4。 表 3:伦敦规划关键绩效目标一览表(部分 (来源于伦敦规划 表 4: 伦敦规划年度监测报告监测的关键绩效目标一览表(部分 3.2以评价目标为导向的规范的评估技术框架英国的规划实施评估通过现状实施情况与既定目标之间的差距,

8、判定规划实施绩效, 以 评估目标为导向,形成明目标、摆数据、做结论这样清晰的评估技术框架。伦敦市年度监测报告 每个指标的分析均按 “目标背景数据结果分析评价下 一步数据来源”六步进行,并以小标题的形式明确,结构清晰、内容明确、便于规范式阅 读。其中, “目标”与 LDF 核心战略中设定的监测 /实施框架指标体系相衔接,是对评估 内容的明确; “背景” 、 “数据结果” 、 “数据来源”等,则进入到摆数据阶段,通过文字叙述、 数据演绎,分析监测目标执行过程及状态; “分析评价” 、 “下一步”则是础数据整理和分析 之后形成的绩效判断,和下一年数据监测的计划。伦敦规划年度监测报告对于 伦敦规划绩效

9、指标实施情况的监测, 在体例上相对 简洁,分为三个部分,一是明确监测目标及目标值,当然,监测目标同样是与评估对象伦 敦规划相衔接,二是根据详细的数据信息,形成数据列表,并分析,三是根据数据分析做 出综合判断。如关键绩效目标 1为“最大限度的在以开发土地上进行新增开发” ,目标值为 “在已开发土地上进行新增开发的比重维持在 96%以上” 。监测的数据包括了伦敦及各个市 镇的土地再开发比重, 报告根据监测数据, 判断已开发土地上进行新增开发的比重增加的趋 势,同时也对各市镇对总体数据的影响作说明。图 伦敦市年度监测报告监测指标绩效评估内容(部分3.3反应不同规划导控需求的监测指标体系伦敦规划 和

10、LDF 核心战略 是上、 下位规划的层级关系, 上位规划注重趋势控制, 重点关注的是宏观战略发展方向是否按照既定轨道发展, 下位规划注重规划实施, 重点关注 各项规划安排是否按照预定时间节点完成。 在这种规划导向下, 两级规划的年度实施评估选 择了反应不同规划导控需求的监测指标体系。 如果说伦敦规划和 LDF 核心战略设置的是从战略到指标的三级指标控制体系的 话,那么伦敦规划年度监测报告和伦敦市年度监测报告分别选择了对应规划文件中 的二级控制指标和三级控制指标进行监测评估。伦敦规划年度监测报告选择监测到伦敦规划的第二级指标控制体系,即 24个 关键绩效目标,着重反应总体发展趋势,规划中包含 1

11、21项具体措施 2的三级控制目标实施 情况则不进行进一步分析和评价,体现了明显的趋势监测理念。因此, 伦敦规划年度监测 报告的数据分析过程一般为多年数据的纵向比较。另外, 24个关键绩效目标对于趋势控 制还呈现不同强度,其中, 11个指标侧重于发展趋势的消极控制,即只要没有向更为恶劣 的方向发展即为达成目标, 如 “没有开放空间因为新的城市发展而减少” 、 “增加伦敦外围地 区总就业量”等; 13个侧重于发展趋势的积极控制,即需要有一定提升才能视为达成目标, 适用的年限一般为整个规划期,如“ 2011-2021年之间水网客运和货运量增长 50%” 、 “ 2009-2015年间恢复 15公里的

12、河流或溪流,到 2020年再恢复 10公里”等。如此,既确 保了对区域级规划重点把握战略发展方向的要求, 也为下层次规划监测和评估留出了更多弹 性空间。伦敦市年度监测报告选择对 LDF 核心战略的三级控制指标体系进行全面监测, 包括第三级控制指标 84个指标实施策略。 这 84个指标实施策略直接与规划实施计划安排 相衔接,突出了大量明确的定量要求,如“到 2060就业人口增加至 428000人” 、 “ 2006到 2026年间,全市总办公室楼面面积增加 150万平方米”等。因此, 伦敦市年度监测报告 强调对实施结果全面、 具体的监测要求, 在数据分析和表达上也更为灵活, 不仅具有多年数 据的

13、纵向分析和比较, 更有静态数据的分析提炼、 空间要素的图纸表达等, 使得指标分析更 加深入、生动,具有说服力。3.4 相对清晰的实施评估绩效判断绩效判断是规划目标执行状态的表达。 针对复杂多元的指标体系, 丰富多样的指标执行 结果, 英国的年度规划实施评估将多元的监测指标执行状态归类成明确的几种类型, 清晰明 了,既能体现真实的绩效执行情况, 又便于小结和成表, 便于后期分析解读。这种绩效判断 的具体类型表达,同样与监测指标的导控需求紧密联系着。伦敦规划年度监测报告 强调趋势判断, 因此绩效判断是对积极、 消极等发展状态的 表达。 当绩效目标按照预设的方向发展时, 绩效判断表达为 “积极” ,

14、 反之则为 “消极” 。 伦2 对于 121项具体策略,市长会制定专门的实施规划(an Implementation Plan ,详细交代其达成方式和过 程。敦市年度监测报告强调结果监测,因此绩效判断表达为完成良好、忧喜参半、没有完成、 没有目标、 正在监测当中等几种更为直接、 明确的类型。 当按照既定的时间完成指标要求时 一般表达为“完成良好”的绩效判断,反之则为“没有完成” ,若遇到有一定提升,但不能 完全满足设定目标的,或是完成了但有一定程度反弹的,一般表达为“忧喜参半” 。 3.5有相对完备、科学的评估体制保障在伦敦所属英格兰地区, 规划实施评估已有较长实践历程, 经过近十年的发展历程

15、, 伦 敦年度规划实施评估在法规体系及运作机制上已经形成了较为完备的保障体系。首先是确立了 “新二级” 规划编制体系, 用法的形式保障各级规划和年度实施评估工作 的按时开展。 2004年英国出台规划和强制购买法 ,正式确定目前英国推行的“新二级” 法定规划体系,即“区域空间战略”和“地方发展框架” ,同时明确规划编制主体应分别针 对区域空间战略和地方发展框架拟定年度监测报告, 以此衡量规划是否按照原定方向实施以 及可能发生的方向偏离的程度, 帮助政府调整既定政策提供参考。 相继, 各地方政府也配套 了相应法规落实中央政府法规要求,如大伦敦政府 1999号法令就明确大伦敦管理局有编制 空间发展战

16、略规划并监测的职责。 伦敦规划年度监测报告和伦敦市年度监测报告正 是在这样的大背景下分别编制的“区域空间战略”和“地方发展框架” 。二是明确了地方政府在 “新二级” 规划编制及评估工作中的主体地位, 确保规划及其评 估工作的顺利开展。在英国中央政府发布的规划政策申明第 12条:地方空间规划以及 英国最高规划主管方副首相办公室公布的 “好的实践指南” 中, 明确规定发布年度监测报告 的责任主体为相应地方政府。 规划和强制购买法中也明确由区域政府和机构组织负责编制“区域空间战略” , 地方政府拟备“地方发展框架” ,并分别针对区域空间战略和地方发展 框架拟定年度监测报告。这两类规划涉及住房、环境、

17、市政、公共空间、文化遗存、产业发 展、 人口及就业等多项专项内容, 需要有具备综合行政职能的政府作为评估监测的组织主体, 确保规划实施评估的可操作性。笔者也对香港规划署年报 10、新加坡重建局年报 11进行了 收集和整理。 这两份报告是香港和新加坡的年度规划报告, 由当地规划行政主管部门制定并 发布。 由于发布机构不具有综合统筹能力, 香港和新加坡的规划年度报告没有选取综合性的 单一规划进行绩效评价, 而只是立足于自身职能范围, 以各类规划成果展示为主。 新加坡房 屋重建局因同时具有城市规划和城市建设职能, 因而在规划成果展示基础上, 突出了较大量 规划实施内容, 但仍然只是职能范围内的建设成

18、就展示, 均没有从绩效评估角度对规划实施 情况进行深入、细致的综合分析,也没有对未来规划及建设提出有针对性的建议。三是形成了后续完善的动态反馈机制。 当原有规划与现行经济、 社会背景的不匹配或不 协调可通过年度监测报告建立快速反应机制,如伦敦市年度监测报告 ,当评估显示现实 发展超出规划预期需要修改或调整规划时, 可以仅仅修正 “地方发展框架” 所需要调整或修 正的段落或部分,或编制一项“行动规划” ,而无须对整个规划进行修编 9。4、武汉市年度城乡规划实施评估的借鉴与启示通过案例城市的对比解析, 年度城乡规划实施评估报告中, 评估内容与机制体制、 技术 手段、 工作目标等之间具有高度的相互适

19、应性。 而我国城市在发展阶段、 规划体制等方面都 与案例城市存在较大差异,为此,武汉市近年, 通过年度城乡规划白皮书,结合以上案例初 步探索和尝试了适合我国的年度城乡规划实施评估途径,几点启示供借鉴:4.1 一定要确立年度城乡规划实施评估的重要性年度规划实施评估是联系规划编制和规划实施的纽带, 充当着实践预警系统的角色。 通 过年度规划实施评估, 一方面能够最及时的判断当前正在开展的实践活动是否按照目标既定 方向发展, 有助于了解规划的失效之处, 并对实施计划做出相应调整, 另一方面也能够在经 济社会环境发生重大变化时, 及时反馈规划本身可能存在的不适应性, 从而促使规划编制与 实施朝着良性循

20、环的方向发展。 但这项工作同样是一个复杂的工作, 就技术层面而言, 评估 是一个对于科学性、 准确定、针对性要求极高的研究工作,就工作层面而言,年度规划实施 评估需要耗费大量人力、 物力予以支撑, 涉及各部门大量数据的协调、 整合等。在目前技术 体系和工作机制不健全的情况下, 如果年度评估的重要性不能受到足够的重视, 即使构建了一个不错的规划实施评估框架, 也会在各种困难和压力下举步维艰。 因此, 年度城市规划实 施评估需要在城市层面建立起由政府组织开展、 由规划行政主管部门、 政府相关各部门、 第 三方研究机构等不同团体共同完成的规划评估工作机制, 并将该项工作通过法令的形式明确 下来,确保

21、年度规划实施评估的持续、有效开展。4.2 反思我国法定规划编制体系,探索适合我国的评估目标及指标体系 我国实行控制型的规划体系, 较之于英国的指导型规划体系, 在调整、 维护上的弹性空 间较小, 面对当前城镇化的快速发展阶段, 为了不断适应新的社会发展环境, 客观上产生了 不断新编规划替换原有规划, 以适应市场变化需求的情况, 导致规划编制在数量上的 “冗余” 和内容上的“善变” ,不利于形成稳定的规划评价目标和清晰、合理的指标评价体系。而从 规划内容上来说,各层面规划法定性、政策性、引导性、示意性内容穿插,上、下位规划衔 接不足, “定性”目标多, “定量”目标少,很难为后续规划实施评估提供可供持续监测的规 划目标和指标体系。因此,重新梳理我国现有法定规划编制体系显得至关重要。总的来说, 我国的规划体系呈现层层落实的特点, 从总规到控规, 将发展目标逐级分解、 落实和深化, 理论上具有一定的合