贫困地区农村社会保障问题调查报告

1、贫困地区农村社会保障问题调查报告陆丽娟摘要：我国要实现全面建设小康社会的战略目标，解决三农问题是关键。破解三农问题，农村社会保障体系的建立是一个我们不能够绕开的话题。试对我国农村社会保障体系面临的问题及对策作一简单探讨。关键词：农村 社会保障体系 对策社会保障是国家为了保障社会稳定和经济发展而依法建立的在公民由于年老、疾病、伤残、失业、灾害、战争等原因致使生活发生困难时由国家和社会向公民提供一定的物质帮助或使其达到某种生活质量的制度、是为了保证社会成员基本生活需要而制定的一种制度；农村社会保障体系是国家社会保障体系的重要组成部分，是指在农村这一特定区域范围内所施行的社会保障和福利事业 新中国成

2、立以来，我国农村的社会保障工作取得了长足的发展，主要体现在对孤老残幼的社会救济、贫困户的扶持、灾难的教济、复员军人的安置、伤残军人及军烈属的优待抚恤等方面但从总体上看， 目前我国农村社会保障模式及其运行状况还远远不能和城市社会保障相比，也不能适应农村经济改革和社会发展的需要。一、现阶段我国农村社会保障现状（一）制度体系不健全保障功能弱农村经济社会发展比城镇滞后，贫困范围大，程度深应该建立比城镇更加完善的社会保障体系。但就目前来看，农村的社会保障体系设置非常不合理，尚未形成功能明确、界定科学的保障体系。有的学者将之概括为三个方面：一是社会保障制度严重缺位；二是社会救助制度体系不完善；三是社会福利

3、体系残缺不全。（二）保障层次低、范围小、覆盖面狭窄在我国广大农村地区除了对缺乏或丧失劳动能力生活无依无靠的老、弱、孤、寡、残疾等实行“五保”制度外，绝大多数农民没有纳入社会保障范围，其养老、医疗、工伤主要靠自我保障、家庭保障。长期以来，国家对农民的社会保障局限在救灾救济、优抚安置等项目上。据统计我国目前农村社会保障覆盖率仅为3。在养老方面由于农民收入的低水平，使得养老保险覆盖率低，仍有13的“五保户”得不到供养；在医疗方面，我国仍没有农民自身的医疗保障。（三）保障标准过低受农村经济发展水平的制约政府在设计农村社会保障制度时通常以不给国家增加财政负担为原则，使得农村社会保障水平普遍偏低。根据农村

4、社会养老保险基本方案的规定，其最低缴费标准为2元月，10年后每月可领取养老金47元，15年后，每月可领取养老金99元。这种水平根本不能保障农民的基本生活。（四）社会化程度低、保障功能差在农村一些按法律、政策规定本应由社会承担的社会福利被转嫁给社区集体变成了“社区保险”。全国总有1 100个县开办了养老保险，但参加人数只占总人数的10 积极推行的农村合作医疗制度，虽然解决了部分群众“病有所医”的问题，但是没有从根本上解决农村人口与集体在保健医疗上的依附关系，医疗保障只是社区化而不是社会化。这使得农民负担加重，难以同其他市场主体站在同一起跑线上参与竞争使社会保障的互济性功能没有得到充分的发挥（五）

5、多头管理政出多门当前，我国农村社会保障体制的典型特点是城乡分割、条块分割、各自为政，多头管理现象严重。从管理机构上看，对农民的优抚安置和救灾由民政部门管理；农民的养老保险归劳动和社会保障部门管理：医疗保障又归卫生部门和劳动者所在单位或乡村共同管理。农村社会保障形成了“多龙治水”的管理格局。从表面上看，农村社会保障由多部门负责易于形成齐抓共管的合力但实际工作中，由于各个管理部门之间的利益关系以及所处地位不同往往会在具体的管理工作中产生诸多的矛盾和分歧最终导致责任以及分工的不明确。使得有些项目无人问津有些项目争相管理。此外由于主体不统一各部门之间又缺乏有效的信息交流和政策协调机制造成各部门各自为政

6、，客观上增加了制度实施、运行的社会成本。二、构建新型农村社会保障体系的思路和原则构建新型农村社会保障体系，需要明确如下两个问题：一是未来我国农村社会保障体系应该包括哪些方面?二是我国农村社会保障体系应该达到怎样的总体水平?借鉴国外农民保障的相关模式以及国内少数发达农村的实践经验，结合社会保障相关理论基础，笔者认为，新型农村社会保障体系应当涵盖农村社会救济、农村社会保险、农村社会福利、农村社会优抚四大子系统。在农村社会保障建立初期，应当本着“低水平，广覆盖”的宗旨，让尽可能多的农民纳入到农村社会保障体系，共享改革发展的成果。在此基础上，随着经济社会发展水平的不断提升，逐步提高农村社会保障水平，最

7、终与城镇社会保障体系相互衔接。新型农村社会保障体系的目标是争取到2020年基本建立起覆盖范围比较广泛、保障水平逐步提高、保障方式多层次、资金来源多元化、制度法制化、管理规范化、服务社会化的比较健全的制度体系，使广大农民得到切实的基木保障“ 。在制定农村社会保障政策过程中，要遵循以下原则：第一， 坚持以县为单位，与经济发展水平相适应，因地制宜。社会保障以县为统筹单位，一方面可以增强社会保障基金抵御风险的能力，形成规模效应；另一方面，由于地区差异客观存在，社会保障的筹资水平难以持平，同时国家财政补助政策可以向经济欠发达地区倾斜。社会保障水平需要因地制宜，水平过高，政府的财政负担难以承受；水平过低，

8、则难以体现出农村社会保障的保障能力。第二，参保义务与政府引导并重。在以往的农村社会保险实施过程中，许多地区过于强调农民的参保自愿，而忽视了政府在农村社会保险征缴过程中的主导责任，导致农民的参保率很低，社保基金难以形成规模效应，保障能力不足。新型的农村社会保障体系应该强调农民的参保义务，在农民能够承受的前提之下，原则上要求所有农民必须参保，这样才能体现农村社会保障尤其是社会保险的互助共济功能。第三，农村社会保障的政策制定应该作长远规划，具有前瞻性。农村社会保障有三个发展方向，一是跟城镇社会保障体系接轨，二是由县级统筹发展到省级统筹，三是由“补缺型”制度向“普惠型”社会福利迈进。只有明确农村社会保

9、障体系的三大发展方向，新型农树社会保障体系的构建才能更具科学性和系统性。三、构建农村社会保障体系的对策措施（一）打破城乡二元社会保障结构建立城乡一体化的社会保障制度我国社会保障体系的建设应当从中国的具体国情出发，找准我国社会保障制度框架的基点。我国是以农业人口为主的大国，7000万贫困人口中有5800万人在农村，贫困问题主流是农民。虽然近年来我国经济发展较为迅速，但是起步晚，基础差，贫困与落后仍将是一个相当长时期内不得不认真面对的现实。因此，我国的社会保障体系应该是低起点、广覆盖的城乡一体化的社会保障体系，社会保障制度的具体模式应该是“自助+救助型”。即建立自助型为主导的、救助型为底限的复合型

10、的城乡一体化社会保障体系。真正体现广大农村农民基本社会保障权益的社会保障制度。（二） 建立农村社会保障制度是一项庞大的系统工程其涉及面广，不能一蹴而就，农民最迫切的需要是养老医疗保险，但首要问题是保障最低生活水平，然后，再根据农民的实际承受能力和经济发展状况，逐步扩大提高。从实际出发，因地制宜，积极稳妥，不搞“一刀切”。一般地区，先从养老保险和医疗保险人手，创造条件，逐步展开；经济落后的贫困地区，要把社会保险与救济救灾工作统一起来，扶持贫困户参加社会保险，提高他们战胜灾害、脱贫致富的能力。保障范围由小到大，投保时间、投保年龄、投保额彻底放开，集体补助由国家引导，集体和企业自定。开展农村社会保障

11、工作要顺应农民的要求，尊重农民的感情，留有余地，循序渐进，以适应当地经济发展水平和群众心理上、物质上的承受能力。(三)建立多层次的社会保障体系我国农村发展极不平衡，单一层次的社会保障体系很难照顾到各方面的要求。不论集体补助多少连同个人缴纳的部分，都归到投保人的个人账户上。这让农民既有安全感又有自主感，有利于调动广大农民群众参加社会保障的积极性。建立统一的、有权威的社会保障机构，负责制定包括农村在内的社会保障制度规划、收费标准、支付标准。分类分层保障农民工等流动人口的权益。以农民工为主体的流动人口，他们的共同特点是流动性强、非正规就业者多并处于相对弱势地位。尽快建立面向农民工及其他流动劳动者的大

12、病或疾病住院保障机制，并为农民工等流动人口建立相应的社会救援制度。对于养老保险，对达到规定居住年限及有相对固定住所或单位的流动人口，正式纳入当地的养老保险体系。（四）加强农村社会保障制度的立法工作社会保障的性质在于它的政府强制性和非盈利性，它体现的是社会成员在政府保障下的平等保障权利。所以不管农民是否要求，从科学管理的角度出发，面对九亿人的未来，我们从现在起必须加快社会保障立法工作，依法建立社会保障制度，筹集社会保障基金，确保基金使用安全、高效，没有强有力的法制手段是不可想象的。目前原有两张皮社会保障制度所依赖的特定历史条件也在迅速地转化以至逐渐消亡，作为社会主义市场经济体制重要组成部分的社会

13、保障制度应该是面向社会所有的成员、体现公平、城乡一体化的社会保障制度。（五）必须建立配套的社会保障预算我国的社会保障来源于一般税收收入，支出往往分散在行政支出和各项事业费的有关科目中，没有单独明确地反映，而社会保险基金支出也往往出现大量用作基本建设和行政事业支出的现象。这种管理上的不规范，实质上就是缺少专门的预算约束，在一定程度上造成资金管理的混乱和损失，同时也难以全面掌握社会保障收支的总体情况，不利于社会保障政策的制定，从而不利于国家职能作用的发挥和调控政策的及时到位。建立预算是社会保障收支的运行逐步成为综合财政计划的主体之一，直接影响着积累与消费关系以及社会供应量的平衡。建立社会保障预算，重点应放在规范社会保障供给范围，控制支出标准。以丰