关于有效提升国家粮食安全能力的思考与对策建议

1、关于有效提升国家粮食平安能力的思考与对策建议南充市粮食局局长 杨明君2006年9月至今，国际粮价飙升、国内粮价持续大幅上涨，带动了新一轮的价格普涨，日益严峻的“粮荒使许多贫穷国家民众面临饥饿威胁，不少国家也因此面临社会动乱的风险，引起了世界各国的普遍关注，粮食平安问题再一次成为了一个重大而紧迫的话题，事实再一次充分证明了“民以食为天，食以粮为先，粮稳天下安的重要性、正确性、长久性。因此，从我国的根本国情、根本粮情出发，对待国家的粮食平安，一定要居安思危，处丰虑歉，保持清醒头脑，怀有忧患意识，这绝不是把粮食平安问题扩大化，而是我们必须面对的现实，必须长期正视的困难与挑战。当前，粮食平安面临新的变

2、化、存在新的问题，需要我们冷静思考、重新审势，积极探索新对策，才能有效提升国家粮食平安能力，确保粮油流通标准有序、宏观调控有力、市场保障有效，促进社会稳定和谐。一、我国粮食平安面临的新变化  进入“十一五时期以后，我国粮食形势继续保持良好局面，粮食产量增加，供给充足，市场稳定，为支撑国民经济的高速增长起到了良好的作用。但我们也要看到当前出现的一些新变化：(一)粮食供求进入新时期。自1993年全国粮食市场第一次放开到2004年重新全面放开，政策几经调整，终于走上市场化改革的新阶段。市场放开后，这几年我国粮食供求总量大体在9800亿斤至10000亿斤之间，实现根本平衡。这几年总供给赶不上

3、总需求的增长，供需出现一些缺口，主要靠挖库存和适当增加进口解决。上世纪末本世纪初供求矛盾出现偏松的时期已经过去，事实上已进入紧平衡的阶段。(二)粮食生产面临新周期。在1998年粮食生产到达一万亿斤顶峰以后，本世纪初逐步下降，2003年最低降到8600多亿斤。从2004年开始，中央采取一系列强有力的惠农政策，粮食产量逐步上升，2007年到达10030亿斤，四年共增产1296亿斤，平均每年增产324亿斤，这是多方共同努力的结果，从过去的经验看，往往在增产顶峰以后出现波动，产量下滑，以此推算，今年明年有可能出现粮食产量曲线开始下降的现象，进入一个新的生产周期。三粮食价格水平上升到新消费期。从2006

4、年9月起，世界粮价一直呈上升势头，保持在高位运行。到2007年末，国际市场小麦价格飞涨112%；大豆飙升75.1%；玉米猛升47.3%；大米上扬3.1%。今年头两个月，世界粮食价格又上涨了9%。国际粮价飙升我国粮价和粮食平安产生了明显的冲击，根据国家统计局的数据，1月份国内粮食价格同比上涨5.7%，2月份上涨6%，相对于国际粮食价格，我国粮价上涨表现出温和性、合理性、结构性和可控性的特点，粮价涨幅仍在合理区间内。由于土地资源有限、种粮本钱增加、供给增长缓慢、消费涨势迅猛，加之经济持续开展、生活水平提高，粮食价格已由低位运行向中高位过渡，上升到了一个新的平台，也预示着低价食品消费时代的结束。(四

5、)粮食企业改制重组试行期。粮食流通体制改革过程中，全国粮食职工下岗分流XXX万人。国有粮食企业正处在改制重组的紧要关头，多种经济成份的企业也还在积累力量。为方案经济效劳的旧的运行体制结束了，但新的粮食流通效劳体系还在不断健全完善中，这是粮油供求必须解决的任务。企业改制的关键是要重新整合各种资源，构建起新型的粮食流通效劳网络，以确保在新形势下粮食流通的良性循环，正常运转，送到千家万户手中，而不是变卖资产，一改了之。当前既要健全完善市场条件下新的粮食流通体系，又要确保国家粮食平安，难度相当大。(五)全球粮食生产处于波动期。纵观世界粮食形势，据联合国粮农组织的统计，粮食产量在19亿吨至20亿吨之间已

6、经徘徊了几年，全球粮食的贸易在2526亿吨之间波动已有十多年，而大米贸易量仅占其中110。国际市场上盘旋余地并不大，想主要依靠进口粮食或到国外去垦荒来保障国家粮食平安是不现实的。同时，我国是世界上人均耕地和水资源较为稀缺的国家之一，这使我国农产品的供给在先天环节上便具有较大压力，加上后天根底设施脆弱，生产力水平也不高，其压力也就更为明显。粮食平安方面的危机主要表现在以下几个方面：一是土地边际效益递减 。今后我国粮食供给的增长是在粮食单产已经接近甚至超过世界平均水平的根底上的再提高，这其中的难度会愈来愈大。随着我国粮食单产逐步接近甚至超出产出边界，土地的“边际收益递减现象变得强烈起来。

7、如果没有新技术尤其是品种技术的突破，我国粮食生产水平的提高将会愈来愈慢，其艰巨程度也会愈来愈大。 二是耕地面积急剧减少。我国粮食生产的外部环境也正在日益出现危机。各种自然灾害，包括病、虫、旱、涝、雹等频繁发生，殃及相当一局部农田，严重影响到粮食增产的前景。粮食生产的总体生态环境也趋向恶化，土壤沙化、盐碱化以及工业三废都影响到粮食的增产和品质的改变。另外水的后备资源短缺，以及科技力量薄弱，科技成果转化推广缓慢等也构成影响粮食生产的外部环境限制因素。据预测，在二十世纪末二十一世纪初，我国北方干旱区缺水量达XXX至XXX亿立方米。我国耕地面积特别是粮食种植面积逐年不断减少，有的地方甚至出现

8、了严重的抛荒现象。据披露，在某省XXX多个县、市中，有XX%的县市放弃的耕地面积超过6%。另外，随着城市化和工业化的推进，钢筋水泥的城市森林和超大规模的工业园区集中区的兴起，必然以家用耕地的非农业化为代价。据预测，我国如有二分之一的农民“农转非，将有X亿亩以上农用地同时“农转非；而目前可供开垦的土地资源只有两亿多亩，且几乎都分布在开垦难度大的地区。再加上生态环境的超负荷承载，至使灾害频繁，水土流失严重，荒漠化、盐碱化致使大量草原和耕地被毁，酸雨、水污染、草原退化、森林遭破坏等都引起耕地大量减少。三是饮食消费结构发生了变化。随着人民生活水平的不断提高，“种什么吃什么的传统观念逐步被打破，现在讲究

9、的是吃营养、吃高档，粮食的生产、消费品种结构矛盾逐渐突出，粮食的转化养殖、加工、酿造、生物能源等消耗、损失愈来愈大，供需缺口将增大。今后几年国家粮食平安将处在一个新的考验期。粮食是一个十分敏感的商品，在粮食平安上决不能出任何问题，这是事关社会经济开展全局的重大政治任务，决不能掉以轻心。当然，并不是说，当前粮食平安就会出现什么问题，因为国家的储藏粮是充足的，粮食的综合生产能力到达了新高，有较为雄厚的物资根底，完全可以应付各种紧急状况。但是，必须看到，由于我们耕地的递减，水资源的缺乏，主产区积极性不高等等，如果再遇到较重的自然灾害或其它突发事件，就会产生极大的冲击波，对国家粮食平安形成威胁，对此我

10、们必须时刻保持清醒的头脑。二、 我国粮食平安存在的新问题一粮食主产区和种粮农民的积极性不高，不同程度地影响了我国粮食综合生产力的提高和供给能力的改善。我国权威机构警告，农民种粮积极性持续下降。随着可供选择余地的扩大，农民对于粮食生产的热情已日趋下降。粮食生产作为一项弱势产业，其劳动产出率比拟低，投入多而经济效益不高，所以除了少数种粮大户以外，欲通过粮食价格来调动农民种粮积极性的作用不明显。由于工农产品比价不合理和农业生产收益过低，使得农民愈来愈普遍感到种田“不划算，因而我国农村中大批有较高文化和素质较好的青、中年劳力纷纷离开土地流入城市；而留在耕地上的多是素质相对较差的劳动力，农业劳动力的结构

11、性素质下降和老龄化趋势加大了粮食增产技术推广难度, 结果导致土地经营不力，耕地抛荒严重。国务院提出了耕地要保住18亿亩这条红线，并采取了一系列强农惠农政策，这是必要的。但从调查的情况看，目前种粮农民的积极性仍然不高，对稳定粮食生产不利。此外，多年来主产区为粮食生产供给作出了积极奉献，但其效益甚微，对抓粮食感到吃亏、有怨言，积极性不高，目前粮食的调出省，已由九十年代的XX个减少为XX个左右，将来会难以为继。因此，不仅要给种粮农民以应得的利益，而且要考虑从财政上给这些主产地、县以更大的实惠，才能使粮食生产得到可靠的保证。二在方案经济时期国有为主的粮食流通效劳体系市场化后，多成分、多渠道、多方式经营

12、使有效平安供给受到影响。象我们这样一个经济开展不平衡、人口众多、幅员辽阔的国家，需要构筑起适合市场经济的新型粮食流通效劳体系，也绝非易事，现在已具备了雏形，但要真正适应紧急状况，调得动，供得上，满足这么多人口的需求，还需要进一步健全完善。而粮油零售效劳，在大中城市除少量超市外，其余根本上靠集市贸易，靠小作坊、小企业、小商贩、个体户营销，供给根底是不牢固的，加之商品粮的需求量逐年增加假设以当前年均增加转移农村劳动力XXXX万人,人均消费粮食XXX公斤测算,那么每年需增加商品粮XX亿斤。真正发生突发事情以后会怎样，谁也说不准。三粮食品种结构性不合理、粮食库存锐减、购销渠道不畅，影响了粮食调控的效力

13、。在品种结构上，小麦由前几年产缺乏需转变为产 大于需；稻谷由前几年的产缺乏需转变为产需根本平衡；玉米工业消费增长较快，将由以往供需平衡有余逐步向根本平衡转变；大豆产需缺口扩大，需要通过进口来解决。粮食库存不容乐观，据联合国粮农组织的研究报告指出，全球粮食储藏已减少到历史最低的53天。而据了解全省商品粮库存为X亿斤，同比下降XX亿斤，我市商品粮库存仅为亿斤，同比下降亿斤，降至历史最低点，不利于粮食经营的开展和市场主导作用的发挥。加之储藏布点不平衡、粮油市场不健全、产销衔接不紧密、购销渠道不畅通，影响了余缺调剂，削减了调控能力的发挥。四种粮、爱粮、惜粮、节粮的观念日益淡薄，导致粮食损失浪费严重。随

14、着经济的开展，种粮效益缓慢而不明显，致使农村青壮年劳动力大量外出务工，加之综合补贴简单地与土地亩数挂钩，种与不种补贴照领，没有真正调动种粮农民的积极性，土地撂荒现象存在；由于生活水平的提高，老百姓爱粮、惜粮、节粮意识日益淡薄，浪费现象严重，加之收粮环节、储粮环节、加工环节等因为设备、技术、工艺等因素，也造成了不同程度的损失，我国每年大约有数以万计的粮食在不经意间白白流失。五家庭粮食平安、营养平安等新概念的出现，对粮食平安工作提出更全面、更科学的要求。从粮食平安到营养平安是必然的历史进程，营养平安问题已引起人们对日常膳食结构的关注，目前正处于过渡阶段，必须加以重视，积极而又谨慎地对待在粮食供给相

15、对充足，农业多样化不断开展的形势下，提出营养平安问题是必然的。必须因势利导，做好有关各项根底效劳工作。从目前实践中看，新开发的粮食、饲料及其加工产品，多种食物原料的合成品，经过生物技术处理后的产品，相应地带来营养平安要求、质量标准、平安监测、储存运销以及如何上市定价等一系列新问题，都有待进一步完善和标准。  六环境气候的多变，对粮食生产和粮食平安的不确定因素增多。全球变暖引起气候变化，干旱、洪涝、农作物和家畜疫病增加，也影响着食品供给。从世界范围看，20%的可耕地由于地下水位下降正在变得盐碱化，土壤的生产力正在下降，而最近一项科学研究说明，水稻由于全球性温室效应在未来几年内产量会急剧

16、下降。在美国一些地区，肉类价格提高了15，局部原因就是旱灾导致牲畜出栏率降低。在农业大州加利福尼亚，2006年的反常炎热使农业蒙受很大损失。预测说明，由于全球变暖使气温上升、山区积雪消融过快影响地区水源，加州农业在今后几十年将面临越来越大的压力。而我国今年春节前后南方发生的历史罕见的大范围、大规模、长时间的低温雨雪冰冻灾害，造成农作物受灾面积亿亩，绝收XXXX亩，增大了粮食供给的压力和风险。此外，专家认为，生物能源产业方兴未艾，一旦越来越多的土地被用于种植某几种作物以生产生物能源，也会引发一些负面效应，如生物多样性遭破坏、乱砍滥伐森林，生态环境恶化，这些因素最终会影响到粮食稳定生产和平安供给。

17、 三、 我国粮食平安应有的新对策我国实行粮食市场化改革后，粮食生产、销售、储藏以及管理都发生了新的变化，这些变化使我国的粮食平安面临着许多新问题。粮食平安直接关系到社会稳定和国家平安，探索粮食平安体系的构建，对社会经济的开展和稳定具有现实意义。国务院采取十项措施支持农业和粮食生产，是应对国际农产品市场变化、保障国家粮食平安的重要举措，我们一定要看到面临形势的严峻性，增强预见性，提高自觉性，积极探索有效提高国家粮食平安能力的新途径、新方法。笔者认为，构建国家粮食平安体系应做到坚持一个原那么、建立和完善“六大体系。第一，坚持 “立足国内、偏紧平衡、适量储藏，市场运作，宏观调控、引导消费、

18、搞活流通 原那么。 立足国内：我国的粮食平安主要依靠自力更生、稳定生产来解决，争取粮食的自给率保持在95左右，力争国内的粮食生产保持X万亿斤至万亿斤左右。 偏紧平衡：总供给量与总需求量之间根本实现平衡，大体维持在X万亿斤水平上求平衡并适当利用国际市场做一些调剂。 适量储藏：储藏粮食的数量保持在供给量4个月为宜，主要由中央储藏、地方储藏组成，企业储藏现在大量减少，要采取措施逐步恢复。在储藏结构上也要加以调整。市场运作：运用市场机制形成市场价格，刺激粮食生产，引导粮食消费，实现产销平衡，供需接轨。 宏观调控：改良、完善、加强宏观调控，包括储藏粮的吞吐调节，最低收购价的实施，进出口的调剂等

19、。 引导消费：中国人均粮食只有XXX公斤左右，要创造适合我国国情、有利于人民健康的膳食模式，在全社会倡导节约粮食之风。 搞活流通：要着力培养具有核心竞争力和自主知识产权的大型骨干企业和企业集团，以带动粮食产业化、流通现代化的开展。要形成以大型企业为核心、中小企业为依托、分工合作、布局合理的企业群体，构筑新型收购网和销售网，为粮食的有序流通效劳。总之，国家粮食平安体系是个科学的系统工程，各地要结合实际情况，把握以上原那么，不断改革创新，才有可能走出一条适合我国粮食平安实际情况的新路。第二，建立和完善符合我国国情和粮情的粮食生产体系。粮食生产能力的平安，是保证国家粮食平安的首要条件。随着农业和粮食

20、结构的调整，我国粮食生产愈来愈向粮食主产区集中，粮食主产区已经成为保障国家粮食平安的重要根底。因此，政府要采取必要措施来提高主产区粮食生产能力，保护粮食主产区利益，维护种粮农民生产积极性,稳定粮食产量，确保国家粮食平安。为此，一是建立稳定的商品粮生产基地。建设开发商品粮生产基地，要统筹规划，保持适度规模，使其生产能力与粮食需求相适应，确保粮食供求的根本平衡。同时，加大农业科研投入，提高农业机械化程度，提高粮食综合生产能力。二是加快农业产业结构调整。要以市场为导向，优化粮食品种结构、优化粮食区域布局，提高粮食质量和种粮效益。要转变传统的粮食平安观念，树立食物平安的观念，因地制宜调整产业结构，促进

21、粮食生产向优质化和营养化开展。三是大力开展粮食产业化经营，扶持一批有根底、有优势、有特色、有前景的龙头企业，与粮食生产者形成稳定的产销关系，建立生产、加工、销售一条龙的产业化经营体系，形成风险共担、利益共享的经济共同体。四是保护农业资源，加强耕地资源保护力度，实现资源优化配置，确保粮食生产能力的可持续开展。第三，建立和完善适应市场经济要求的粮食市场贸易体系。建立和标准粮食市场贸易体系是促进粮食流通、保证粮食平安的重要手段。粮食市场越开放，市场交易越标准，粮食就越平安。一要培育国内粮食贸易市场。立足全国粮食大市场，标准产销区市场衔接，减少流通中间环节，稳定和拓展粮食供给渠道。要重点抓好省级粮食批

22、发市场和区域性粮食批发市场的建设，进一步健全和强化市场功能，把有形市场和无形市场、现货市场和期货市场结合起来，使流通渠道多样化、效率化、竞争化，形成高效有序的粮食市场网络体系。二要建立国际粮食贸易市场。入世以来，我国不仅保持了粮食的供求平衡，而且在粮食进出口上呈现出有进有出的新态势。在确保国内粮食生产的前提下，应充分利用国际粮食市场，进行品种调剂，弥补局部粮食缺口，搞好国内粮食供求根本平衡。 第四，建立和完善健全标准的粮食市场管理体系。一是根据新形势下粮食平安和供求平衡的要求，改变粮食市场管理方法手段，由过去以行政命令为主转向以经济手段为主，进一步加快粮食购销市场化改革进程，建立符合

23、市场经济规律的粮食市场管理体系。二是建立健全粮食市场准入制度、市场交易制度、价格管理制度，完善对粮食市场的监管。三是进行粮食立法，把粮食管理纳入法制轨道。制定旨在保护根本农田、标准耕地管理、保护粮食主产区农民利益的法律，保护粮食生产能力。另外还要按照市场要求，制定粮食流通、经营管理的法律法规，依法管理粮食流通。同时，要加大执法监督力度，减少行政干预。第五，建立和完善高效灵活的粮食储藏调节体系。粮食越是走向市场，越需要建立储藏粮制度，以加强对市场的调控。而政府对粮食市场能否有效控制，关键在于政府是否真正掌握了充足、随时可以动用的储藏粮。建立高效、灵活的粮食储藏调节体系是政府调节粮食供求关系，平抑

24、粮食市场价格波动的主要手段，也是保证粮食平安的必要手段。一是合理确定粮食储藏规模与结构，建立多层次的储藏网络。除中央战略储藏、地方储藏外，还要建立社会储藏，包括生产者余粮储藏和经营者经营储藏等，对粮食平安多加一道保险。二是建立合理的储藏粮收购机制。可直接向出售粮食的农民收购，也可按实际情况向粮食批发市场收购，确保储藏粮源。三是建立适应市场经济需要的储藏粮管理机制。在储藏粮的收购、经营、轮换上，充分利用国内、国外两个市场，既做到储藏粮保值增值，减少财政负担，又起到调控粮食市场，保持市场稳定的作用。为了适应形势开展的需要，要求我们入库把好质量关 ，应充分发挥粮食部门在检验技术、设备上的优势，对入库

25、粮食严格按照国家粮食质量标准要求进行鉴定，车车抽样检验，依质论价，确保质量良好，杜绝不符合储藏粮标准要求的粮食入库，这是确保储粮平安的前提，也是确保储粮平安的根底，不能有丝毫的懈怠。储存把好科技关 ，努力提升科学保粮水平，坚持利用一切现代科学手段改善粮食储存环境，制约库存粮食的变劣因素。采用机械通风、自然降温和适时地密闭隔温等防护措施抑制粮食品质变劣，同时大力推广绿色无公害储粮先进技术，做到延缓粮食陈化、确保储粮品质平安。第六，建立和完善快捷准确的粮食应急预警体系。粮食平安应急预警体系是在出现粮食平安问题时，能立即启动调控措施，使粮食市场和社会保持稳定的重要保障。粮食不平安因素主要表现在粮食市

26、场供给紧张，价格上涨，人心不稳定等方面。在我国，确保粮食平安应包括三项具体目标：一是保护和稳定提高粮食生产能力，确保粮食根本自给水平；二是通过进出口调剂、库存吞吐，最大限度地保证粮食市场供求平衡；三是保障特殊群体的食品平安。目前我国农村还有xxxx万贫困人口，城市还有不少收入低的居民包括下岗职工，而且几乎每年我国都有一些地区遭受严重的自然灾害。除此之外，有的是身体残缺缺乏劳动能力，有的是严重疾病丧失工作能力等等。必须把保障这些特殊人群的粮食平安问题作为确保国家粮食平安的重要内容。要借鉴国外的一些做法，为需要救济的低收入人口提供粮食援助，使其维持正常的生活。因此，应建立健全分布合理、存储平安、加工有力、供给畅通的粮食平安应急网络。同时还