PPP财政承受能力论证的十大误区

1、作者：一气贯长空PPP财政承受能力论证的十大误区 误区一：只有政府付费项目才有必要开展财承论证，比如使用者付费的PPP项目不需要财政掏钱，就不需要做财政承受能力论证。即使是使用者付费或使用者付费加可行性缺口补助的PPP项目，政府并非不掏钱。一般来讲，只要需要由政府和社会资本方共同出资设立项目公司，就需要政府掏钱。而且PPP项目在运营维护期需要政府补贴，需要政府提供相关配套，在任何一个PPP项目中，政府方不可能不承担风险。有些PPP项目还存在可能提前终止的情形，政府方会担负回购义务与回购补偿责任。因此，只要是PPP项目，就需要做财承论证。误区二：由PPP项目实施机构开展财承论证即可PPP项目需要

2、由合规的主体来开展财政承受能力论证工作。合规性依据是财政部发布的政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金201521号）文件。一是第六条的规定：“各级财政部门（或PPP中心）负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部PPP项目财政支出责任。”二是第七条的规定：“财政部门（或PPP中心）应当会同行业主管部门，共同开展PPP项目财政承受能力论证工作。必要时可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助。”误区三：可以任意委托第三方机构协助开展财承论证因为开展PPP项目财政承受能力论证的主体要么是行政机关性质的财政部门，要么一般是事业单位的PPP中

3、心，但不管是财政部门还是PPP中心，它们在聘请第三方专业中介机构提供服务时，属于政府购买服务的范畴，也属于政府采购法及相关法律法规约束的范畴。因此，PPP项目本级财政部门或PPP中心在会同行业主管部门开展财政承受能力论证工作并聘请第三方专业中介机构予以协助时，必须符合政府采购法律法规的要求，而不能随意委托。误区四：可以随时开展PPP项目财承论证工作 根据财政部发布的政府和社会资本合作项目操作流程图，必须在PPP项目的项目识别阶段开展财政承受能力论证工作，且必须是在该PPP项目的物有所值评价通过以后，才可以开展财政承受能力论证工作。当然，PPP项目的财政承受能力论证，也不能在PPP项目

4、实施方案报批后开展，因为根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引第五条的规定：“财政承受能力论证的结论分为通过论证和未通过论证。未通过论证的项目，则不宜采用PPP模式。”误区五：可以以估算方式获知政府方投入非现金资产的价值在PPP项目中，在设立项目公司时，政府方有可能不是以现金的方式出资，有可能会以土地、房产、设备、货物等非现金资产出资；在提供政府配套时，也有可能会投入配套的土地、管网、道路等。在开展此类PPP项目的财政承受能力论证时，对于非现金资产的价值，因涉及到所有权的转移，不能以估算的方式实施，而必须依法评估。误区六：以营业税计价的惯性方式计算PPP项目的建设运营维护成本2016年

5、3月24日，财政部、国家税务总局向社会公布了关于全面推开营业税改征增值税试点的通知。经国务院批准，自2016年5月1日起，在全国范围内全面推开营业税改征增值税试点，建筑业、房地产业、金融业、生活服务业等全部营业税纳税人，纳入试点范围，由缴纳营业税改为缴纳增值税。营改增的全面开展，对与工程造价，以及PPP项目的运营、维护成本等，会产生重大的影响。在开展PPP项目的财政承受能力论证时，必须以营改增的思路计算整个PPP项目的成本，才能合理可行。误区七：社会资本的投资利润率选取不合理PPP项目财政承受能力论证，对政府付费的总金额，或者政府补贴金额的识别，主要考虑了建设成本，对社会资本的利润回报没有注重

6、考虑，或者社会资本投资回报率的选取不合理，这对提高财政承受能力论证的准确性有着重大影响，不利于吸引社会资本参与PPP项目。对于如何确定合理利润，或者如何确定社会资本的合理利润率，政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引第十八条明确规定：“合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。”因此，在确定合理利润率时，不能单纯的以商业银行中长期贷款利率水平作为参考，还需要根据具体的PPP项目的特点，综合考虑各种因素予以设定。误区八：以暂定为零的方式处理政府方支出责任风险在PPP项目中，准确识别出政府方承担的风险以及可能承担的支

7、出责任，是对开展PPP项目财政承受能力论证的一个重大考验，也是一个相当困难的问题。但不能因为其复杂与困难，就采取简单的方式，将政府方承担的风险支出以暂定为零的方式处理。那么，如果不以此种简单方式处理，该如何处理呢？对此，政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引规定，风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。误区九：以单个PPP项目的支出责任没有超过年度预算10%作为通过财承论证的依据 第一，不是简单测算单个PPP项目的财政承受能力，而是测算本级财政中已实施所有PPP项目的比重。第二，不是简单测算某一年度的财政承受没有超过规定

8、的比重，而是要测算在政府承担支付责任的所有年度内，所有实施的PPP项目汇总后，不会超过规定比例。第三，不是年度预算，是一般公共预算支出。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共预算又分为中央一般公共预算和地方各级一般公共预算。在PPP项目的财政承受能力中，是不能超过每一年度一般公共预算的10%。对此需要予以牢记，具体可详见政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引第二十五条的规定：“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。” 误区十：通过财承论证后的PPP项目没有纳入预算且报批备案 没有通过财政承受能力论证的PPP项目，肯定不用纳入预算及中长期财政规划，因为没有通过财政承受能力论证，即不能以PPP模式予以实施。对于通过财政承受能力论证的PPP项目，根据政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引第二十八条的规定，各级财政部门应当将其列入PPP项目目录，并将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。另外，预算及中长期财政规划，需要取得财政部门批准及备案，具体的批准机关及批准权限和备案机关等依据预算法第五十条规定施行。当然，预